少數民族聚居地區社會治理：現狀、阻力及現代化改革對策

萬芳坤

摘 要：黨的十九大提出要打造共治共享的社會治理格局，實施“鄉村振興戰略”，實現少數民族聚居地區社會治理現代化是“鄉村振興”的應有之義。當前我國少數民族聚居地區社會治理以發展民族經濟，促進社會和諧；化解社會矛盾，維持長治久安；尊重民族差異，促進民族團結；推行電子政務，改革治理方式為主要特點。仍然存在經濟水平掣肘、人才引進困難、教育水平不高、基礎設施落后等阻力。推進少數民族聚居地區社會治理現代化要堅持以人為本，強化科學治理；加強制度建設，踐行依法治理；堅持群眾路線，落實精準扶貧；加強基礎建設，提高群眾素質。

關鍵詞：少數民族聚居；社會治理；現代化；湖北恩施

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）05 — 0069 — 05

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。〔1〕社會治理概念的提出，表明黨的執政理念由政府自上而下的“管理”轉變為政府自上而下與社會自下而上相結合的“治理”。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“打造共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，在農村社會發展層面則提出了“鄉村振興戰略”。〔2〕少數民族聚居地區多是我國經濟社會發展較為落后的貧困農村地區，掌握少數民族聚居地區社會治理現狀、了解其社會治理現代化改革阻力對于推動社會治理現代化改革具有深遠意義。

恩施土家族苗族自治州是我國最“年輕”的少數民族自治州，地處我國中西部山區，少數民族與漢族交叉分布，民族經濟發展水平較低，農村貧困人口比重較大，少數民族風俗文化保存較為完整，是我國典型的少數民族聚居地區，掌握該地區的社會治理現狀對于我國推進少數民族聚居地區的社會治理現代化改革意義深遠。

一、少數民族聚居地與社會治理

少數民族聚居地區是指少數民族聚集生活的地區。在長期的發展和民族融合中，中國的民族分布逐步形成了一個明顯的地理格局：漢族主要分布在東部沿海地區，少數民族主要在中西部、邊疆分布。〔3〕恩施土家族苗族自治州（簡稱恩施州）位于湖北省西南部，總人口403萬，于1983年8月19日建州，是共和國最年輕的自治州，也是湖北省唯一的少數民族自治州。有土家族、苗族、侗族、漢族、回族、蒙古族、彝族、納西族、壯族等29個民族，國土面積2.4萬平方公里，轄恩施、利川兩市和建始、巴東、宣恩、來鳳、咸豐、鶴峰六縣。〔4〕地處我國地勢第二、三級階梯交匯處，以山地地形為主，地勢落差大，既造成了相對閉塞的地理空間，又形成了獨特的地理風貌。

“社會治理”實際是指“治理社會”。或者換言之，所謂“社會治理”，就是特定的治理主體對于社會實施的管理。在我國，社會治理是指在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動。〔5〕社會治理現代化是一項系統的工程，包括改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等方面〔6〕社會治理現代化必將進一步提高新的經濟社會條件下黨的執政能力、提升政府行為公信力。〔7〕少數民族聚居地區的社會治理具有明顯的地域特殊性，既要實現社會治理的現代化，又要保證國家的民族宗教政策執行的不變形、不走樣。

二、當前恩施少數民族聚居地區社會治理現狀特點

（一）發展民族經濟，促進社會和諧

恩施州是典型的國家連片貧窮地區，全州下轄的8個縣市全部為國家級貧困縣。2016年地區生產總值僅為735.70億元，財政總收入僅為142.6億元。〔8〕截至2016年底，全州貧困人口達128.9萬之多，占農村人口的36.8%。〔9〕貧困人口多，貧困程度深，返貧機率大，脫貧攻堅任務艱巨繁重。

發展地區民族經濟，實現“脫貧摘帽”是當地政府施政的重要施政方向。恩施當地各級政府緊緊圍繞發展經濟這個中心，著力解決好民生這個基礎性問題，千方百計發展民族經濟、特色經濟。近年來，當地政府因地制宜的大力發展以銀杏、藥材、煙草、茶葉、高山無公害蔬菜為代表的特色農業。不斷招商引資，打造旅游品牌，吸引國內外游客，逐步實現經濟結構的優化升級。加大交通等基礎設施的建設力度，暢通區域間交流，推進網絡基礎設施建設，暢通信息往來。在對煤炭等自然資源的開發上，當地政府不斷出臺管理辦法，關停并轉小型煤礦，防止資源浪費，保證安全生產。與此同時合理發展中小水電，逐步實現電力資源自給。總體來講，當地在適度開發自然資源的同時發展了民族經濟，促進了社會和諧。

（二）化解社會矛盾，維持長治久安

恩施位于我國中西部地區，地理位置十分重要，是連接中西部的咽喉要道，西接我國最大的直轄市重慶市，從地緣上來講對于維護大西南地區乃至全國的長治久安意義深遠。漢族與少數民族交錯分布，民族成分復雜，各民族由于風俗習慣的差異造成的摩擦在所難免，與此同時地區之間的經濟發展不平衡造成的區域內部城鄉差異顯著，經濟社會的發展導致社會利益主體和社會階層的分化，逐步形成多種威脅社會穩定的非傳統性因素，社會利益糾紛引起的社會矛盾層出不窮。少數民族聚居地區的和諧穩定事關國家的民族方針政策，事關國家各民族的團結。

當前，影響恩施社會穩定的主要矛盾是利益糾紛。經濟社會的發展導致社會利益的流動和重新分配，因利益糾紛而引起的社會不穩定因素出現；隨著受教育程度的提高，民眾權利意識逐步覺醒，群眾在維權意識增強但法制意識薄弱造成社會沖突的多發，當訴諸法律的結果與個人的期望出現偏差時就易引發矛盾，造成政府與社會的關系緊張。種種因素的累加倒逼恩施地方政府著力化解社會矛盾，將維持社會長治久安放在社會治理的重要位置，以適應不斷變化的社會環境。

（三）尊重民族差異，促進民族團結

恩施當地政府始終貫徹國家民族和宗教大政方針，尊重區域內各民族的生活方式，保障少數民族合法權益。在新型城鎮化思想的指導下，城市建設依然保持當地特色建筑——吊腳樓，政府尊重少數民族婚喪喜慶習俗，出臺相關政策保障少數民族文化的傳承，例如恩施市政府在市內設“擺手堂”，以便恩施民族舞蹈擺手舞的傳承，政府支持土家族喪舞撒爾嗬的發展，該民族舞蹈榮膺第十四屆全國青年歌手電視大獎賽原生態金獎。政府積極貫徹國家少數民族地區教育方針，民族宗教部門積極做好少數民族高考考生民族認定工作，當地高校湖北民族學院在錄取分數上給予少數民族考生降分錄取優惠。在黨政領導班子的配備上，高度注重性別、民族、學歷和專業背景的合理性，當地政府積極吸納本地區人才回流，配合“少數民族高層次骨干人才計劃”、“三支一扶計劃”的實施，著力注重少數民族干部的培養，全州少數民族干部達到39459人，少數民族干部所占比例達到63%。〔10〕這極大地激發了少數民族干部的積極性，在一定程度上保證了少數民族管理本地區事務的能力。

（四）推行電子政務，改革治理方式

近些年來，恩施積極引進高素質公共管理人才，尊重知識，尊重人才，在公共管理領域涌現出一大批年輕專業的干部，干部隊伍學歷大大提升；從硬件設施來看，恩施加大對網絡基礎設施的建設力度，電子政務水平大大提高，在此基礎上，信訪制度、信息公開制度逐步建立并得到完善。整合各種資源，廣泛建立綜合性的便民服務中心，極大提高辦事和行政效率。鑒于山區面積廣大，農村網絡基礎設施的搭建較為困難，當地政府充分發揮各地黨員群眾服務中心的作用，實現各黨群服務中心無線網絡覆蓋。以巴東縣為例，全國優秀縣委書記陳行甲將各地免費無線網絡命名為“共產黨”，對政府流程實行改造，極大簡化行政審批程序，社會治理方式和治理能力取得了重大突破，政府信息公開度和透明度得到提高，網絡技術的發展提高了地區的廉政水平，信訪制度的普遍建立有利于當地民眾監督政府及行政人員，對于構建風清氣正的政治生態功不可沒，增強了人民對政府的信心。

三、恩施少數民族聚居地區社會治理現代化改革的阻力

（一）經濟社會發展相對落后，經濟水平制約社會治理

恩施州經濟水平總體落后，嚴重制約社會治理現代化的建設，經濟基礎是對社會治理改革具有決定性作用，要想當地的社會治理現代化程度得到一個質的提高，那么經濟的發展絕對是首當其沖的。在經濟的發展過程中必將出現一系列新問題，這些新問題種類繁多，利益的再分配導致的矛盾和“城鄉發展剪刀差”問題將會是主要問題，這是一個涉及社會公平正義的問題，這些問題又倒逼政府加強社會治理方式方法的探索。

（二）生活水平相對較低，現代化管理人才引進困難

經濟水平的總體落后導致居民生活水平和生活質量相對較低，相對惡劣的生存環境對人才的引力十分有限。高層次管理人才一般都受過高層次專業教育，其個人需求在馬斯洛需求中也處于相對較高的層次，期望值也相對較高，而恩施少數民族地區的現狀難以滿足這種需求，管理人才的引進也就舉步維艱。這個問題歸根結底還是個經濟問題，這也是恩施當地青睞本地區自行培養人才和少數民族干部的重要原因所在。對貧困地區的人才引進戰略提出巨大挑戰，這個問題解決不好，“剪刀差”格局只會愈發明顯。

（三）教育水平不高，群眾文化素質參差不齊

恩施地區的教育水平相對于其他地區而言相對落后，不可否認其應試教育是一大亮點，但當地教育沒有做好人才的回流引進。當地的教育培養了一大批人才，但“孔雀東南飛”現象十分嚴重，但凡可以稱之為“人才”的人力資源很少有回流現象，年青人千方百計通過教育“走出去”，但學成后的“歸來”現象卻少之又少。這種教育模式導致當地常住人口的整體文化素質基本原地踏步，城鄉人群文化素質的差距逐步拉大，也影響著民眾對現代化設備的操控能力。傳統保守的思想也不利于新事物、新觀念的植根和發展，這也是部分保守的政府官員不愿改革，不愿放權的癥結所在，各方面原因的加總對社會治理的現代化造成巨大的阻力。

（四）山區面積廣大，交通和網絡基礎設施建設難度大

恩施州多高山溝壑，這不僅給交通道路的建設造成困難，在信息化的當今也對網絡基礎設施的建設提出挑戰。該地區本身經濟發展水平有限，政府財力更是薄弱，用于扶貧和解決民生問題本就捉襟見肘，在如此自然環境下要實現全區域網絡覆蓋的成本是十分高昂的。偏遠地區在短期內根本無法掌握最新信息動態，網絡信息不通暢的地區要想實現“無紙化”、“少紙化”辦公和實現“電子政務”對于政府來講無異于天方夜譚，社會治理的模式也就不會有明顯的提升。自然條件的束縛幾乎從一開始就制約并遲滯著恩施州社會治理方式的革新，這也成為該地區公共管理模式發展的瓶頸。

四、推進恩施少數民族聚居地社會治理現代化改革的對策

（一）堅持以人為本，強化科學治理

堅持以人為本首當其沖的就是要堅持人民主體地位，新公共管理理論對于我國實現社會治理現代化具有重要借鑒意義，社會治理的主體應該是有人民群眾廣泛參與的綜合性主體，要充分發揮人民群眾在社會治理中的聰明才智，尊重人民主體地位。思想觀念保守的地區政府都應該深刻的反思，到底是民眾能力所不及還是政府不愿放權，要從觀念上加以轉變，充分認識到人民群眾在公共管理中的不可替代和不可或缺的作用。要主動引導群眾參與到公共管理的實踐中來，換言之就是要在民眾能力所及的范圍內為之提供參與其中的機會。

社會治理是一種以人為本的治理方式，它以各行為主體間的多元合作和主體參與為治理基礎，在科學規范的規章制度指引下，可以更好地應對社會問題，促進社會資源合理配置，滿足民眾合理需求。”〔11〕堅持以人為本就要切實解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，民生問題的解決始終是民眾判斷政府業績的重要指標。在貧窮落后的恩施地區，政府應該著力解決好教育、醫療衛生、就業、住房等頭等大事。只有解決好這些問題，民眾方無后顧之憂，參與到社會治理中去的積極性才得以激發，政府也才有充分使用社會人力資源的前提。

（二）加強制度建設，踐行依法治理

法制是衡量社會文明程度的標準之一，中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了堅持走中國特色社會主義法治道路。全面依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。要依法治理就要嚴格守法，要積極貫徹國家大政方針和法律法規，要結合少數民族區域特性加強制度的建設，切實做到有法可依，有規可依。

1.貫徹落實國家民族宗教政策。民族事務往往與宗教事務緊密聯系，我國對于民族宗教事務都有明確的方針政策和法律法規加以規范。民族宗教政策和法律既對民眾和宗教人士有約束性，又對其合法宗教行為有保護性。這既是對民眾的約束也是對少數民族地區政府的約束。恩施當地政府必須認清國家民族宗教政策的雙向性，完整貫徹落實國家民族宗教政策，切實尊重并保護好少數民族合法權益，同時要保持警惕，維持少數民族聚居地的社會長治久安，防止極端民族勢力和非法宗教集團的破壞活動。

2.結合少數民族聚居地特殊性，加強法制建設。依法治國的前提是“有法可依”，加強法制建設就必須加強立法建設。少數民族聚居地區有其固有屬性，民族風俗各有差異，不少地區民風民俗甚至與現代法制文明有相抵觸和矛盾的地方，這些特殊性都對少數民族地區政府推進依法治理造成阻力。這就迫使政府在社會治理中充分考慮到民族特殊性，立法切不可搞一刀切，在立法實踐中必須周密謀劃，深入調研，尊重人民群眾主體地位，保障各民族合法權益。與此同時，政府要加強普法建設，加強對法律法規的宣傳，加強對民眾的法制教育，對于明顯與人類社會文明進程相違背的糟粕性民俗，政府要有魄力加以移除。

（三）堅持群眾路線，落實精準扶貧

“社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程”〔12〕群眾路線是黨的根本工作路線。一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去是黨的一貫風格。要推進恩施地區的社會治理現代化就必須始終不渝堅持這個路線。要加強黨委的領導，強化基層政權的作用，深入開展調研，了解民之所需，因地制宜發展民族經濟，實施精準扶貧和精準脫貧，著力改善民生。

1.加強基層政權建設，強化基層服務。改革開放以來三十多年，我國經濟發展成效顯著，但與此同時改革的副作用也逐漸凸顯，基層政權弱化，基層政權管理職能虛化，這些問題在農村尤為明顯。恩施地區城鎮化水平低，農村面積廣大，要破解農村發展落后難題，必須強化基層黨委的領導作用，特別是村組一級的黨的組織。政府要敢于權力下放，允許基層政府結合當地實際采取發展對策，解決發展難題，做到“放得活”和“管得住”，切實做到“以敬民之心，行簡政之道”；要加強社會協同，強化基層群眾的參與度，強化基層黨委和基層政府的服務意識，建立基層政權的服務考評機制，逐步確立起“基層黨委領導、基層政府負責、社會機構協同、廣大公眾參與”的社會管理新格局。

2.著力改善民生，貫徹精準扶貧。必須明確政府在扶貧工作中的責任，這是共產黨領導下政府的“立黨為公，執政為民”的執政理念所決定的，也是社會主義制度的內在要求，更是新時期堅持以人為本的科學發展觀和構建和諧社會的要求。〔13〕民生問題始終是貧困地區政府的頭等大事，改善民生不僅僅是指發展地區經濟，也關乎社會公平正義和民眾的辛福感。恩施下轄8個縣市均為國家級貧困縣，城鄉差距特別大，特困人數多、規模大，因病致貧、因學致貧、脫貧反彈現象普遍，加之地區整體發展水平低，地方政府財力有限，扶貧難度相當大。當地政府在發展地區經濟的同時，要深入開展基層調研，準確把握地區經濟發展態勢，準確摸清排查貧困人群的基本情況，建立精準的貧困信息庫，科學進行貧困等級分級，準確把握致貧原因。要把握大局，科學謀劃，掌握全域貧困狀況，合理使用扶貧資源，合理分配；基層黨委要盡心盡責，信息要掌握到家庭、人頭上來。另外，在扶貧工作中要追根求源，要授人以漁，結合貧困地區特點，開展扶貧項目建設，以工代賑，促進就業，千方百計調整產業結構，分門別類專項扶貧。

3.因地制宜發揚民族特色，發展民族經濟。隨著國家鄉村振興戰略的實施，農村地區結合地方特色發展特色農業是一條新的脫貧致富之路。恩施地區森林覆蓋率高，空氣質量好，喀斯特地貌廣布，加之該地區土苗風情，成為當地旅游業發展的重要資源，當地政府要加強對旅游業的宣傳，加快建設旅游配套基礎設施，將少數民族風情與旅游業的發展結合起來打造強勁的民族旅游品牌，推動地區服務業的發展。恩施地區自然資源豐富，以銀杏、中藥材、茶葉、煙草、高山無公害蔬菜最為突出，但是這些農業資源在全國知名度都不高，沒有形成強勢品牌和規模經濟。地方政府在這個領域是大有可為的，應當加強特色農業經濟發展的投入，提高特色農產品的附加值，提供準確供求信息，引導農民科學種田，組織公關活動，宣傳特色、打造品牌，引導農民穩固占領市場。

（四）加強基礎建設，提高群眾素質

在經濟高速發達的當今，信息和時間成本成為商業發展的內含因素，互聯網時代的到來，使得任何地區都無法獨善其身，要實現發展就必須掌握一手信息資源，擁有高速的現代化交通和物流設備，恩施地區應該對此有所反思。

1.加大交通基礎設施建設力度，暢通地區交往。當前恩施地區區域內部交通極為不便，各縣之間的聯動性較差，物流速度慢，極大影響著區域經濟的發展。不少村組仍存在不通公路的現象，農村道路路況較差。政府應當處理好當前利益和長遠利益的關系，積極鼓勵并投資域內道路交通的建設和改善，科學規劃，以交通的發展帶動城鎮化和沿線資源的開發與經濟的發展，打通交通動脈，為招商引資打下堅實基礎。

2.強化網絡基礎設施建設，提高電子政務水平。恩施地區網絡基礎設施十分落后，當地在此領域落伍很遠，要推行電子政務必須要從基礎做起，加強網絡基礎設施建設，迎頭趕上。網絡設施的建設原本也是一項民生工程，但在落后地區部分民眾存在片面理解，在不同程度上存在著對網絡的誤解甚至抵觸情緒，政府需要取得民眾的理解和支持。基礎設施建立后，政府需要加強對民眾利用網絡的教化，這是一個周期較長的過程，只有民眾能夠有意識利用網絡并能夠獨立使用網絡辦事了，電子政務水平也才得到了質的提高。

3.發展教育事業，引人與留人并舉。恩施地區的義務教育從一定程度上來講是辦的比較出色的，主要表現在升學率上。但是地區教育的發展并不僅僅是義務教育，還包括成人教育、職業技術教育、技術培訓等方面，當地的教育在后面幾個領域幾乎為空白。再者，人才的外流現象十分嚴重，留不住人才成為當地教育的最大問題。當地政府必須重視學后教育、成人教育、職業技術教育和技術培訓，采取激勵措施，讓升學未成的年青人找到新的受教育方式，提高生存技能，要加強職業技術教育的投入，根據地區經濟發展的實際需要培養一批對口的高素質勞動者。要尊重知識、尊重人才，“引人與留人”并舉，為現代管理人才提供較好的發展平臺和機遇，要積極引進外來人才，可以探索實行政府培養與回饋地方相結合的留人策略，緩解人才外流壓力。

恩施土家族苗族自治州的少數民族聚居地區社會治理現狀特點代表性極強，是我國廣大少數民族聚居地的縮影，其面臨的阻力也是我國山區少數民族地區普遍面臨的問題，準確了解和掌握這些現狀和問題是推進我國少數民族聚居地區社會治理現代化改革的前提，推進此項改革是推進少數民族地區經濟社會發展的題中之義，要結合不同少數民族的具體情況，將改革的力度與當地經濟社會發展的速度、社會可承受度結合起來穩步推進，實現少數民族地區社會治理現代化是一項系統性工程，要處理好經濟、政治、文化、社會、生態等各方面關系，將改革在發展中深入推進。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本書》編寫組.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本〔M〕.北京：人民出版社，2013.

〔2〕《中國共產黨第十九次全國代表大會報告》輔導讀本〔M〕.人民出版社，2017.

〔3〕郭未.中國少數民族人口發展分析：2000～2010〔J〕.人口學刊，2014，36，（06）：13-21.

〔4〕恩施土家族苗族自治州政府網.〔EB/OL〕.http：//www.enshi.gov.cn/zzf/zq/.

〔5〕王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系〔J〕.國家行政學院學報，2014，（03）：11-17.

〔6〕徐猛.社會治理現代化的科學內涵、價值取向及實現路徑〔J〕.學術探索，2014，（05）：09-17.

〔7〕鄭永年.中國模式：經驗與困局〔J〕.學習月刊，2012，（05）：56.

〔8〕恩施州統計局.2016年恩施州經濟形勢分析〔EB/OL〕.http：//tjj.enshi.gov.cn/2017/0204/314560.shtml.

〔9〕恩施州統計局.《恩施州全面建成小康社會統計監測報告》〔EB/OL〕.http：//tjj.enshi.gov.cn/2016/1230/299075.shtml.

〔10〕龔志祥.少數民族干部隊伍建設研究——以恩施土家族苗族自治州為觀察對象〔J〕.湖北民族學院學報（哲學社會科學版），2015，33，（05）：25-28+39.

〔11〕向德平，蘇海.“社會治理”的理論內涵和實踐路徑〔J〕.新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014，35，（06）：19-25.

〔12〕姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創新〔J〕.中國行政管理，2014，（02）：24-28.

〔13〕陳少君.西部少數民族地區反貧困戰略問題研究〔D〕.西南財經大學，2013.

〔責任編輯：張 港〕