全面績效管理視閾下的高校政府會計改革問題研究

王典

政府會計改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，全面績效管理是國家治理體系現(xiàn)代化的要求，高校作為財政預(yù)算單位，應(yīng)以全面績效管理為導(dǎo)向，推動政府會計改革的有序進(jìn)行。本文對高校政府會計改革的必要性和內(nèi)容進(jìn)行了闡述，并就政府會計改革對高校會計核算和財務(wù)管理的深刻影響進(jìn)行了分析，最后基于全面績效管理提出了高校政府會計改革的建議。

黨的十九大對新時代建立國家現(xiàn)代財政制度做了重大戰(zhàn)略部署，報告中明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。要將這一戰(zhàn)略落到實(shí)處，必然要切實(shí)提高財政資金的配置效率，將預(yù)算績效管理理念融入預(yù)算全流程。黨的十八屆三中全會提出了政府要全面深化改革。政府會計改革是政府改革的重點(diǎn)內(nèi)容，更應(yīng)順應(yīng)新時代國家治理發(fā)展需求，全面展開財政預(yù)算改革，并提出了以權(quán)責(zé)發(fā)生制為編制基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的要求。為適應(yīng)改革要求，財政部相繼出臺一系列政府會計準(zhǔn)則和制度，2017年財政部印發(fā)《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，并提出自2019年1月1日起施行，這標(biāo)志著政府會計正是進(jìn)入預(yù)算會計和財務(wù)會計并軌的新階段。政府會計制度的改革舉措將政府全面績效評價貫穿始終，為新時代政府全面預(yù)算績效管理提供了科學(xué)的管理理念、重要的信息保障和有力的實(shí)施手段。高校作為財政預(yù)算單位，也應(yīng)全面實(shí)施績效管理和政府會計改革。

一、高校政府會計改革是新時代國家財稅改革的必然選擇

現(xiàn)行政府會計制度是以預(yù)算會計形式記錄政府部門的預(yù)算執(zhí)行情況，反映預(yù)算單位對預(yù)算資源責(zé)任的履職，但不能全面反映政府取得資源的能力及這些資源產(chǎn)生的績效。

新時代在新公共管理理論的推動下，社會公眾作為財政資源的主要提供者，開始越來越關(guān)注財政資源的產(chǎn)出和效果，政府服務(wù)的責(zé)任和效率，如何把財政資金分配合理，管理有序，產(chǎn)出高效成為政府的首要任務(wù)。政府會計改革迫在眉睫，權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計核算基礎(chǔ)則是改革的必然選擇。黨的十八大以來隨著國家進(jìn)入全面深化改革的重要階段，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境也發(fā)生了深刻變革，全面績效管理的提出對政府會計信息提出了更精細(xì)化的要求，而現(xiàn)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計核算體系僅能提供政府預(yù)算收支執(zhí)行情況，不能提供政府公共管理的成本及實(shí)施績效。目前國外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家以權(quán)責(zé)發(fā)生制為編制基礎(chǔ)的政府會計改革的成功案例，雖然各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)生水平、政府會計改革的進(jìn)程 和方法不盡相同，但可為我國政府會計改革提供有益經(jīng)驗(yàn)。因此以全面績效管理為導(dǎo)向的政府會計改革理論思路是現(xiàn)實(shí)選擇。

二、政府會計改革的內(nèi)容

政府會計改革是一項(xiàng)錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及內(nèi)容眾多，必須從法律法規(guī)、會計核算、財務(wù)報告等多維度展開。近幾年，國家相繼出臺了一系列相關(guān)的制度和準(zhǔn)則。2014年國家出臺新的《預(yù)算法》明確指出應(yīng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的要求；同年，財政部制定《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》；2015年財政部出臺《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，準(zhǔn)則中規(guī)定政府會計由預(yù)算會計系統(tǒng)和財務(wù)會計系統(tǒng)“雙系統(tǒng)”組成、以權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制“雙基礎(chǔ)”核算、實(shí)現(xiàn)政府決算報告和財務(wù)報告“雙報告”模式，并規(guī)定自2017年1月1日起施行。2016-2017年財政部又制定了包括政府存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物質(zhì)的六項(xiàng)基本準(zhǔn)則。2017年制定了固定資產(chǎn)應(yīng)用指南。同年10月印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，制度規(guī)定自2019年1月1日起施行。與現(xiàn)行制度相比，新的政府會計制度改革的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

（一）實(shí)現(xiàn)了各類行政事業(yè)單位會計制度的統(tǒng)一

新的政府會計制度明確指出不再區(qū)分行政與事業(yè)單位，也不再對事業(yè)單位進(jìn)行行業(yè)劃分。并盡量做到同類業(yè)務(wù)一致處理。

（二）重塑政府會計核算模式

新的政府會計制度實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制并行的“雙基礎(chǔ)”核算模式。即在會計信息核算系統(tǒng)中，設(shè)置預(yù)算會計和財務(wù)會計核算科目。單位一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生，既按照預(yù)算會計核算方式編制會計分錄，同時按照財務(wù)會計核算模式生成會計分錄。

（三）強(qiáng)化財務(wù)會計功能

政府會計改革引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制，增加應(yīng)收和應(yīng)付款項(xiàng)的核算內(nèi)容，全面反映政府運(yùn)行成本。這些信息能準(zhǔn)確度量政府部門消耗的資源，反映政府履責(zé)的效率和效果。成本耗費(fèi)的反饋能滿足政府績效管理和評價的需要。

（四）擴(kuò)展了政府資產(chǎn)和負(fù)債的核算范圍

一是在政府資產(chǎn)核算方面，政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)實(shí)際上是其擁有或管理的資產(chǎn)。新的會計制度明確增加了對公共基礎(chǔ)設(shè)施等的核算，并要求計提折舊，全面核算單位控制的資產(chǎn)和攤銷的成本信息。

二是在政府負(fù)債核算方面，增加預(yù)計負(fù)債和受托代理負(fù)債等的核算，全面反映政府承擔(dān)的現(xiàn)時義務(wù)及債務(wù)風(fēng)險，有利于政府負(fù)債績效的客觀評價。

三、政府會計改革對高校會計核算和財務(wù)管理的影響

高校作為財政預(yù)算單位，應(yīng)順應(yīng)要求進(jìn)行政府會計改革。嚴(yán)格按照改革后的政府會計準(zhǔn)則和制度要求，并結(jié)合高校科研和教育的特殊屬性，進(jìn)一步規(guī)范會計核算模式，切實(shí)提高財務(wù)管理的精細(xì)化水平，全面實(shí)施預(yù)算績效管理。

（一）對高校會計核算的影響

高校實(shí)現(xiàn)雙基礎(chǔ)的核算模式，其中收付實(shí)現(xiàn)制反映單位預(yù)算執(zhí)行的過程及結(jié)果，為決算報告提供數(shù)據(jù)支撐。權(quán)責(zé)發(fā)生制則反映高校承擔(dān)成本的實(shí)際情況。按照新的會計制度要求，高校在期末將對應(yīng)收賬款等計提壞賬準(zhǔn)備，加強(qiáng)對往來款的管理，更真實(shí)客觀反映高校的資產(chǎn)狀況。同時對資產(chǎn)計提折舊，有利于反映資產(chǎn)的真實(shí)價值，便于政府成本會計的管理。

（二）對高校財務(wù)管理的影響

全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，按照收入配比原則，合理劃分各期的費(fèi)用和成本，更真實(shí)地反映各類資產(chǎn)的原始價值和現(xiàn)有價值。進(jìn)而根據(jù)成本效益原則，明確各類財政資金的實(shí)施效率和效果，保證績效評價的客觀真實(shí)精確，有助于提升資產(chǎn)配置的科學(xué)有效。

四、全面預(yù)算績效管理視域下高校政府會計改革的建議

政府會計改革是政府會計領(lǐng)域的一次重大制度變革，全面實(shí)行預(yù)算績效管理是國家財稅體制深刻變革的要求。高校應(yīng)高度重視，以全面預(yù)算績效管理為目標(biāo)和導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計，制定實(shí)施方案，推動政府會計制度改革落到實(shí)處。

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)政府會計改革

高校應(yīng)高度重視，強(qiáng)化組織建設(shè)，成立政府會計改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制度具體實(shí)施方案，明確任務(wù)要求，確保政府會計改革有序推動。

（二）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，修訂和完善高校財務(wù)管理制度

各高校應(yīng)嚴(yán)格按照要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，及時修訂和完善相應(yīng)財務(wù)管理辦法。并強(qiáng)化單位財務(wù)分析、加強(qiáng)對單位預(yù)算執(zhí)行、成本費(fèi)用、資產(chǎn)情況及債務(wù)風(fēng)險的深入分析，不斷提升預(yù)算管理、資產(chǎn)管理和績效管理的精細(xì)化水平。

（三）加強(qiáng)對高校會計人員的培訓(xùn)，提升職業(yè)判斷能力

新的政府會計制度制定的一系列核算和報告要求，對會計人員提出了更高要求，會計人員更多需要跳出核算思維，構(gòu)建管理、決策多維綜合思維模式。這必然要加強(qiáng)對會計人員培訓(xùn)、更新管理理念和加強(qiáng)知識儲備，提升專業(yè)判斷能力。

（四）充分利用互聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)財務(wù)信息化建設(shè)

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，將大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，與財務(wù)管理模式充分融合，利用信息化搭建會計核算和財務(wù)管理各子模塊。不僅有利于資源節(jié)約和信息共享，更有助于提升財務(wù)管理水平和有效防范財務(wù)風(fēng)險，充分利用信息化實(shí)現(xiàn)對高校的全面績效管理。

政府會計改革對于提升高校財務(wù)管理具有重大現(xiàn)實(shí)意義，亦是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。高校應(yīng)嚴(yán)格按照要求推動改革有序展開，并以此推進(jìn)學(xué)校的全面績效管理。（作者單位為中南民族大學(xué)財務(wù)處）

項(xiàng)目編號：中南民族大學(xué)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建中心資助項(xiàng)目（民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建中民族地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展創(chuàng)新研究QSY17016）