新疆農(nóng)田水利管理體制改革困境研究綜述

張新貴

【摘要】農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟發(fā)展命脈，在我國經(jīng)濟發(fā)展中一直起著重要的作用，隨著我國社會主義建設(shè)和經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家對農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入也不斷增加，尤其在農(nóng)田節(jié)水灌溉及高效農(nóng)業(yè)建設(shè)方面投入和管理水平逐步提高，而農(nóng)田水利工程建設(shè)作為一項技術(shù)性強的綜合性工作，項目實施和管理并非易事，在工程施工過程中難免會遇到各種困難，這不僅會影響水利工程建設(shè)的正常運行，還會存在較大的質(zhì)量問題和安全隱患。本文主要通過對新疆地區(qū)的調(diào)查，分析了農(nóng)田水利工程管理體制的改革現(xiàn)狀及其對策研究，讓理論與實踐相結(jié)合，有針對性的制定行之有效的解決方案。

【關(guān)鍵詞】新疆；農(nóng)田水利；管理體制；改革困境

1、基本情況

此次調(diào)查覆蓋全疆13個地（州、市），主要針對《新疆小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實施意見》（新政發(fā)〔2005〕79號）出臺以來全疆小型水利工程管理體制改革現(xiàn)況，包括主要圍繞產(chǎn)權(quán)明晰、管護主體和責任落實、管護經(jīng)費落實、工程管理模式等內(nèi)容進行了摸底調(diào)查?；厩闆r如下。

1.1工程建設(shè)概況

截至目前，我區(qū)小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備情況為：控制灌溉面積1萬畝及以下的農(nóng)田水利工程共計8431處；大中型末級渠系（斗、農(nóng)渠）共計184183km；高效節(jié)水輸水管道統(tǒng)計到干管（分干管）、支管，共計278705km；高效節(jié)水首部31601個；噴灌、微灌設(shè)施16153個；機井97990眼；塘壩445座；功率1000KW以下的泵站301座。

1.2改革現(xiàn)況

1.2.1明確產(chǎn)權(quán)及管護主體情況

根據(jù)已有改革成果和工程建設(shè)管理實際，我區(qū)小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，整體上末級渠系和高效節(jié)水首部和管道主要歸農(nóng)民用水協(xié)會、村集體所有；塘壩、泵站歸水管單位和村集體所有；噴、微灌設(shè)施、機井多歸村集體、個人或企業(yè)所有（詳見附表2）。產(chǎn)權(quán)所有者是工程的管護主體，負責工程的管護，目前小型農(nóng)田水利工程管護主體落實率已達70.39%。

1.2.2管理模式現(xiàn)狀

國家資金投資興建的小型水利工程成熟的管理模式：一是國有水管單位建設(shè)管理，多涉及是具有較強公益性的工程，如小型水庫、堤防、灌區(qū)骨干工程、農(nóng)村飲水安全工程；二是“國有水管單位+農(nóng)民用水協(xié)會”，多涉及灌區(qū)末級渠系和農(nóng)田水利工程田間工程，國有水管單位主要負責項目前期建設(shè)、建設(shè)完成后移交農(nóng)民用水協(xié)會管理，并有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所負責對農(nóng)民用水協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓；三是拍賣，主要是把機電井所有權(quán)拍賣給企業(yè)和個人經(jīng)營。

2、改革困境

2.1產(chǎn)權(quán)制度改革不夠深入，運作不規(guī)范

2.1.1產(chǎn)權(quán)法律界定不明確。新疆各類小型農(nóng)田水利工程的多是依據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則理清了工程產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，但多數(shù)未通過頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書等法律形式最終界定產(chǎn)權(quán)歸屬主體，產(chǎn)權(quán)獲得者的責、權(quán)、利沒有以法律文本的方式明確起來，缺少法律、政策的支撐保障，從而影響了產(chǎn)權(quán)獲得者的追加投資維修工程的積極性，未根本解決“只用不管”的問題。

2.1.2工程確權(quán)劃界未定阻礙了產(chǎn)權(quán)改革。小型農(nóng)田水利工程的確權(quán)劃界是搞好產(chǎn)權(quán)制度改革和經(jīng)營管理的基礎(chǔ)。由于未開展工程確權(quán)劃界工作，一些工程如田間灌渠兩岸護坡地被不斷侵占，易加劇渠道的毀壞，農(nóng)民用水協(xié)會或村集體等不愿接收工程。

2.2管護經(jīng)費不足，管護責任難以有效落實

2.2.1多元化投融資機制未建立?，F(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程投資建設(shè)主要依靠國有財政資金，通過市場化吸收社會投融資的優(yōu)惠政策缺失、機制未建立，不利于繁榮小型水利工程建設(shè)市場。

2.2.2管護經(jīng)費來源單一，落實不到位。建設(shè)完成后的小型水利工程的管護經(jīng)費主要依靠水費收入，但農(nóng)業(yè)用水水價較低，遠未達到供水成本，經(jīng)費不足極大的損害了水管單位、農(nóng)民用水協(xié)會等對工程的管護積極性和管護能力，是管護主體責任難有效落實的關(guān)鍵所在。

2.3機井的拍賣改革和監(jiān)管不到位導(dǎo)致地下水資源管控不力

各地州陸續(xù)將大規(guī)模機井產(chǎn)權(quán)拍賣給個人或企業(yè)經(jīng)營。受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，經(jīng)營者大泵變小泵或人為加價收費，引起農(nóng)戶的不滿現(xiàn)象常有發(fā)生；加之缺乏有效的監(jiān)管手段，經(jīng)營戶普遍存在超標準、超限額取水，導(dǎo)致地下水資源超采、亂采問題日益突出。

3、改善措施

3.1加強用水服務(wù)制度建設(shè)

有了明晰的產(chǎn)權(quán)、責任制度和明確的管護主體，還要注重管理服務(wù)問題。農(nóng)民用水者戶協(xié)會依據(jù)水資源調(diào)度方案制定灌溉用水計劃。灌水期間，管理人員根據(jù)各水源控制的灌溉面積及用水戶多少、各戶的作物類型及面積確定灌水時間，然后按地塊順序排隊，并預(yù)先通知各用戶，以便施肥管理。管理人員與用水戶共同測量灌水量、灌溉面積、灌溉時間、灌溉用工、灌溉用電等，并做好現(xiàn)場巡查工作，確保正常供水和避免水資源浪費。

3.2明確工程管護制度

在加強主管部門對農(nóng)田水利工程的監(jiān)管力度與技術(shù)指導(dǎo)的前提下，首先做好農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革，將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施劃為村集體所有，明確產(chǎn)權(quán)。其次明確工程管護主體，充分調(diào)動農(nóng)民自身積極性，因地制宜地把護路、護樹、護井、護電、護管道、護橋涵溝渠有機結(jié)合起來，形成以用水戶管護為主、基層水利服務(wù)組織指導(dǎo)為輔的工程管護機制，采取承包、租賃、拍賣的方式，實行獨立核算、自主經(jīng)營、保本微利的經(jīng)營方式，并制定嚴格的規(guī)章制度和操作規(guī)程，將工程管護納入規(guī)范化和法制化軌道，做到以水養(yǎng)水，滾動發(fā)展，實現(xiàn)水利良性循環(huán)，確保工程長期發(fā)揮效益。

3.3加強基層水利服務(wù)體系建設(shè)工作

落實國有水管單位公益性崗位人員編制和經(jīng)費；強化專業(yè)人才隊伍建設(shè)；完善辦公條件；加強對農(nóng)民用水協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓。

3.4積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革

推行農(nóng)業(yè)供水終端水價制度，合理確定和逐步提高水價達到供水成本；建立并完善計量合理、管理規(guī)范的水費計收體制；實行差異化的水價政策，加征水資源費和地下水資源環(huán)境補償費。

結(jié)語：

農(nóng)田水利工程管理體制是實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的必由之路，隨著我國國民經(jīng)濟的穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)工程建設(shè)得到快速發(fā)展，農(nóng)田水利工程管理也越來越得到重視。所以，明確農(nóng)業(yè)改革目標，完善農(nóng)田水利工程建設(shè)機制，建立健全水利工程監(jiān)督管理制度，保障農(nóng)業(yè)快速平穩(wěn)發(fā)展，實現(xiàn)國家長治久安。

參考文獻：

[1]方國華，高玉琴，談為雄，等.水利工程管理現(xiàn)代化評價指標體系的構(gòu)建[J].水利水電科技進展，2013（3）：39-44.

[2]張跟朋.新農(nóng)村建設(shè)背景下小型農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀和對策[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學，2013.

[3]國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機制研究”課題組.我國小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機制：一個政策框架[J].改革，2011（8）：5-9.