公共服務市場化中政府監管問題探因

代旭　韓小威

摘 要： 20世紀90年代，中國政府在公共服務領域逐漸推行市場化的同時也加快了市場化改革，并取得了巨大成就。本文進行闡述，分析我國現階段公共服務市場化改革過程中政府監管存在問題及產生的原因，討論優化政府在公共服務市場化監管問題的措施，以期對推進中國公共服務市場化改革有所參考。

關鍵詞： 公共服務 市場化 政府監管

一、公共服務市場化及政府監管的內涵及歷史進程

公共服務市場化是當今世界各國新公共管理改革的核心內容之一，在全球兩百多個國家和地區的實踐過程中公共服務市場化中就形成了不同的改革創新形式。由此可知，本文中筆者所說的公共服務市場化是指國家機關在不放棄出臺公共政策的前提下，利用科學技術從而確定公共服務供給，以市場機制為杠桿，運用各種方式調動私營部門、非營利組織等各種組織參與，通過競爭機制配置社會資源和組織生產，從而在競爭中實現公共服務的有效供給[1]。

公共服務市場化中的政府監管是指在法律許可的范圍，設立獨立的政府監管機構，并且制定統一的規則和實施標準，對于實施公共服務的社會組織進行統一的監管和管理[2]。

在20世紀50年代左右，公共服務一直被公眾定義為公益性事業，公共服務大體上都由國有資產控股的企業直接管理和經營，其本質上就是一種“以官養官”的行為，也反映出是市場資本壟斷和行政壟斷的一致統一。在這樣的情況下，導致我國的公共服務處于低價格、高補給的狀態。這種情況造成企業的經營不善，久而久之就會處于供給不足的狀況。

改革開放以來，國家逐漸把市政公共事業、國家電網、航空等一些國有企業支持的項目分解，政府不再對公共服務進行從頭到尾的包攬，而是在這其中引入競爭機制。與此同時，政府還和私有資本及國外資本進行聯合融資，逐漸形成市場競爭機制。最終打破了政府在公共服務上的壟斷。

二、我國公共服務市場化中政府監管存在的主要問題及原因

（一）我國政府公共服務市場化存在的一些問題

1.部分監管主體職權不清

隨著我國綜合國力的不斷增強，我國政府的監管體系已經不再適應于公共服務的市場化。當今我國政府在公共服務市場化中監管體系不夠完整，導致行政主體之間責任和職能之間存在問題。無論是中央還是地方之間的各個層級的監管機構之間的管權都不夠清晰明了，分工不夠明確。本來應該歸到統一行政機關的監管權力卻被劃分開來落到不同的行業監管部門和綜合監管部門。監管權力分散，缺少相應的法律法規對監管權力競選規范，這種情況會引起不同的監管主體各自為政、多頭監管的局面。

缺少整體協調性，各個監管環節難以銜接，各個監管主體之間的監管措施便很難實施。被政府監管的企業在遇到困難時，不知道應該向哪個部門求助。另一個難點是行政部門的監管往往落腳在經濟領域，沒有明確公共服務的公平公正由什么政府部門保證，公共服務的利益難以保障。

在我國現有的公共服務結構中政府是公共服務的提供者，社會組織是公共服務的生產者，而社會公眾則是公共服務的接受者。在這過程中，缺少第三方代表公眾的公共利益的同時還缺少一個暢通的渠道，一個能讓公眾表達自身對于公共服務質量和數量的要求的渠道。

2.一些監管方式單一落后

政府監管方式在公共服務市場化中存在些許問題，例如監管手段過于陳舊，監管方式過于簡單化等。這些監管方式會使行政監管主體出現信息獲取上的偏差，長此以往一些提供公共服務的社會組織就會找到監管規律、利用監管空檔躲避監管，從而影響公共服務市場化的競爭機制。

一些陳舊的監管思想影響一些監管主體使用行政手段直接命令社會組織，行政手段的試行還提高了監管的不穩定性。

3.一些監管制度不完善

目前，我國監管制度方面存在一些問題，例如監管相關的法律法規不完善，部分行政規范不再適應于現在的社會大背景、法律法規中的邊界性不明確。我國的問責機制不夠完善，具體表現為社會公眾的訴求機制不夠通暢、政府的績效評估的公平公正性無法得到保障等。目前我國的法律體系還不太完整，缺乏權威性，權限邊界不清。

（二）我國公共服務市場化政府監管存在的主要問題的原因分析

1.政府監管理念不適宜

公共服務市場化從根本上講就是要求政府轉變職能，與此同時也要求政府改變管理模式?，F如今中國政府的部分管理模式已經不再適應市場競爭機制。在這種情況下，中國政府的部分管理模式更傾向于“掌舵而不是劃槳”，這種管理模式的主要表現是政府在宏觀大政方針上把大方向，具體到實施上的操作要由市場來完成[2]。

然而隨著公共服務市場化改革的不斷推進，逐漸形成政府和企業分開、政府和資本分開的新型管理模式。在這一轉變過程中，政府行政機關從原來公共服務的提供者轉變為公共服務的組織者和監管者。為了配合政府角色的轉變，政府的管理方式做出了很大的變化，從傳統的行政形式的管理模式變成市場機制下競爭的管理機制。這樣的改變要求政府各級行政機關積極適應新的管理理念，也為公共服務市場化提供了另一個監管保障。

2.政府監管功能利益化

現在的政府監管部門基本上都是相關行業的管理者和經營者，這就造成監管主體部門重視本行業的最大利益。公共選擇理論揭露了政府監管者的問題，就是和社會組織一樣追求利益的最大化。

三、公共服務市場化中政府監管的有效舉措

（一）建立以政府為核心的多層次監管體系

根據我國國情，監管主體的構建要從以下兩個方面研究，分別是多層次的監管主體和多元化的監管主體。多層次的監管主體就是要建立以政府監管主體為中心、中央和地方相互作用的獨立的監管機制；多元化的監管主體則是在強調社會監管、第三方監管的重要性，包括對提供公共服務社會組織的合法性監管和對其他監管主體的監督。

在中國不斷推進公共服務市場化的過程中，政府和企業分開是能夠保證監管主體構建有效化的基本前提。政府已經不再是公共服務的完全直接控制者和完全提供者，而是已經調整職能定位，并且努力轉變管理方式方法，不斷調整職能，將政府的職能轉變為政策的制定、監管的公平實施。在監管體系完整的要求下構建監管體系，在相對完善的條件下，我國應該建立一個主體權責分明、機制完整獨立并且專業運行的綜合型公共服務監管機構。

（二）建立強制性的監管方式

進入21世紀，我國公共服務已經進入轉型時期，但是因為公共服務在各行各業改革發展階段所扮演的角色不同，決定著相關行業的政府監管部門會對癥下藥。政府選擇監管方式的過程就是積極調動各種因素促進公共服務的實施和良好發展的過程。

強制性監管是政府相關部門對于一些違反行業規范和行業準則的公共服務提供者的社會組織采取強制性的懲罰措施。這一強制性監管是政府手段的一種直接干預，主要重視的是公共服務的質量和價格，其目的是利用強制性方式方法推進社會組織提供質量優質的公共服務，進而確保公眾的合法權益。

在經濟全球化的浪潮和我國公共服務傳統機制中，中國正處于公共服務市場化不斷前進的過程中，希望能夠通過打破對公共服務的壟斷，減輕政府財政的負擔，提高社會組織提供公共服務的質量和數量，滿足社會公眾日益增長的對公共服務的要求[3]。伴隨著我國社會公共服務市場化改革成果的不斷涌現，政府監管改革成為必然趨勢。

參考文獻：

[1]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社，2002.

[2][美]羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特，著.丁煌，譯.新公共服務：服務而非掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2010：17.

[3]謝朝斌.打破行政壟斷——加快推進公共服務市場化和社會化[J].經濟管理研究，2010（4）.