論我國區域環境管理體系的建立和完善

孫亞運

【摘 要】我國環境管理創新很重要的方面之一就是建立和完善區域環境管理體系。文章從我國區域環境管理體系建立的意義、體系的設計原則和體系的完善三個方面進行了具體的論述。

【關鍵詞】區域環境問題；區域環境管理；區域環境管理體系

環境問題具有長期性、復雜性和廣泛性，這就決定了環境管理沒有定式可循，必須針對不同的問題和根據情況的變化而進行調整，可以說環境管理是一個以解決環境問題為目的的需要不斷創新的過程。環境管理的創新包括很多方面，例如體制的、方法的等等。考察我國環境管理工作的歷史和現實績效，筆者認為我國環境管理創新很重要的方面之一就是建立區域環境管理體系。以下筆者將從我國區域環境管理體系建立的意義、體系的設計和體系的完善三個方面進行具體的論述。

一、我國建立區域環境管理體系的意義

1.解決區域環境管理問題

我國長期以來實行的是以行政區域為單位的環境管理體制， 這種行政區域的劃分主要是基于政治和經濟上的考慮， 對自然環境因素的考慮不多。我國這種以行政區劃為單位的環境管理體制雖然從歷史上看對環境保護發揮了一定的作用，但對于解決今天的環境問題卻力不從心， 導致環境管理工作沒有取得應有的效果，環境問題從整體上看加劇了。環境管理必須遵循自然規律，鑒于環境問題早已跨越行政界限，環境管理也應突破行政界限，構建起以解決環境問題為導向的區域環境管理體系。

2.強化中央政府的環境管理能力

在我國現行的以行政區域為單位的環境管理體制下，地方政府作為相對獨立的主體在環境管理上享有很大的權限，對本轄區的環境質量負責。如何才能克服這種地方保護主義行為呢？理論分析以及西方發達國家的經驗都告訴我們：必須強化中央政府的環境管理職能， 加強中央政府對地方環境保護工作的監督力度。但中央政府直接管制存在信息質量差和管理成本高的問題，建立區域環境管理體系正是解決二者之間矛盾的有效方法，因為這一體系內的區域環境保護督察機構作為中央環境管理機關的派出機構具有公正的效率的雙重優勢。

二、我國區域環境管理體系的設計思路

體系設計要圍繞環境管理的一般過程：

作為環境管理的一部分，區域環境管理的一般過程包括五個方面：環境問題的辨識、環境責任的分配、環境法律法規政策的制定、環境法律法規政策的貫徹執行和環境法律法規政策執行的監督反饋。與此相適應，區域環境管理體系的安排如下：

第一，關于區域環境管理的主體。政府與公眾相結合共同作為管理主體這是區域環境管理成功的關鍵。而公眾作為與政府相對應的管理主體，其在區域環境管理中發揮的作用絕不是與政府對立的，二者有各自的優勢領域、各自作用空間。

第二，關于區域環境問題的正確辨識。對環境問題進行正確的辨識是環境管理得以良性開展的前提， 區域環境管理也不例外。區域環境問題的辨識涉及到辨識的主體、依據、過程和方法等。辨識的主體即區域環境管理的主體，尤其要發揮具有公正和效率雙重優勢的區域環境保護督察中心和對環境問題有更切身體會的區域內公眾的作用，辨識除了依靠直觀體驗，應最大限度地尋找科學依據，辨識的過程應圍繞可能發生什么、為什么發生和如何發生等問題展開，辨識的結果要作為進一步分析的基礎，環境問題辨識的方法包括德爾菲法、頭腦風暴法、情景分析法、基于經驗和記錄的判斷、系統分析法、自由討論法等。

第三，關于區域環境管理法律法規政策的科學制定。區域環境管理法律法規政策的制定權仍在中央國家機關，這是其發揮的一種宏觀調控作用；區域環境保護督察機構和地方政府對法律法規政策的制定提出建議；公眾也應該積極地參與到制定過程中來。在此基礎上，區域環境法律法規政策的目標必須科學合理，這就要求各主體要結合區域的實際情況考慮區域的社會經濟發展背景，循序漸進，制定可行的環境保護目標。

第四，關于區域環境法律法規政策的貫徹執行。我國現階段環境法律法規政策的執行存在的問題概括來說就是環境執法能力偏軟、地方保護主義嚴重。為此我們必須首先組建一支高素質的區域環境管理督察隊伍，做到既能運用科學手段進行環境管理，又能杜絕濫用職權、以權謀私的行為。此外，還要拓展環境法律法規政策的實施手段，尤其要注意運用有效的市場手段來鼓勵公眾和企業自覺遵守和維護相關的法律法規和政策，以提高執法效率。

三、我國區域環境管理體系的完善

1.完善區域環境管理的法律法規體系

要以法律形式確認各級各類環境管理機構的管轄分工、職權范圍和活動規范，尤其要以法律形式明確區域環境保護督察機構與國家環保總局和各職能司局辦和各省級環保部門的關系，進一步明確區域環境保護督察機構的執法權，以使其工作能合法有效地開展。

目前我國關于區域環境管理方面的立法包括自然資源歸屬、環境污染預防、環境資源利用規劃、環境影響評價以及跨區域環境糾紛管轄及解決等內容，也體現了預防、管理、監督、救濟的法律控制思維，但卻散見于不同的環境法律法規之中，且在具體控制制度方面存在諸多缺陷，導致實施效果欠佳。有鑒于此，我國應在明確區域環境管理立法的基本原則的基礎上，加強獨立的區域環境法律法規體系建設，同時健全相關的具體控制制度，改變目前這種實體法與程序法不配套、權利與義務不一致的局面。

此外，我們還應加快環境公益訴訟、失職責任追究等新型法律制度建設，調動公民維護自身及國家環境權益的積極性，以司法審判手段完善國家環境管理。

2.發揮公眾參與在區域環境管理中的作用

我國的經濟改革正向縱深推進，作為經濟改革所引發的產物，公眾的界限越來越清晰，公眾的力量正呈現出逐漸壯大的趨勢。將是環境管理資源的一種巨大浪費，最終必將導致區域環境管理無法取得實效一個完善的風險投資中介服務體系能夠有效解決投資方和受資方之間的信息不對稱，是風險投資健康迅速發展必不可少的一個重要條件。

四、結語

目前，環境監測工作作為我國環境保護工作中一項重要環節，成為我國全面協調可持續發展中的一項重要工作，同時也是社會發展的必然趨勢。在環境監測與環境影響評價過程中，應不斷提高相關技術人員的自身水平，以此來提高我國環境監測工作的質量，通過建立完善的管理機制，保證監測數據的準確性，為環境影響評價工作的順利開展提供重要的保障。

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