我國收費(fèi)公路民間投資問題探討

未小剛

【摘 要】在市場化和全球化的大背景以及我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施得到初步緩解的情況下，本文對我國收費(fèi)公路建設(shè)還要不要引入民間資本，如何引入民間資本以及民間資本引入后如何進(jìn)行規(guī)范和管理三個方面進(jìn)行研究和探討，以對促進(jìn)我國收費(fèi)公路的發(fā)展起到拋磚引玉作用。

【關(guān)鍵詞】收費(fèi)公路；民間投資；基礎(chǔ)設(shè)施

一、公路基礎(chǔ)設(shè)施該不該引入民間資本的探討

在市場化和全球化的大背景以及我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施得到初步緩解的情況下，對于高等級公路是否還必須進(jìn)行收費(fèi)，是否要實(shí)行收費(fèi)經(jīng)營，目前爭論較大。有一種觀念認(rèn)為，“能不收費(fèi)就不收費(fèi)，能搞收費(fèi)還貸就不去搞收費(fèi)經(jīng)營”。如何看待現(xiàn)階段中國的收費(fèi)政策？收費(fèi)公路是否要引入民間資本實(shí)施收費(fèi)經(jīng)營？收費(fèi)經(jīng)營與收費(fèi)還貸孰優(yōu)孰劣？等等一系列問題都值得我們?nèi)ヌ接憽?/p>

1、高等級公路是否要進(jìn)行收費(fèi)。公路收費(fèi)目前存在公路商品屬性理論、公路級差效益理論、成本補(bǔ)償理論和交通量分流理論等多種理論支撐，因此公路收費(fèi)在理論上存在合理性。但從整個社會的效率上看，公路收費(fèi)增加了物流成本，消費(fèi)者要付出高于不收費(fèi)時的成本，同時收費(fèi)過程中的管理成本是社會福利的損失。

然而，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸作用還沒有完全得到緩解，根據(jù)跨越式發(fā)展目標(biāo)公路基礎(chǔ)設(shè)施還必須大力發(fā)展，資金不足已成為公路跨越式發(fā)展的重大障礙，如何籌集公路建設(shè)所需資金，沒有收費(fèi)政策不行，從我國歷史發(fā)展實(shí)踐和國外公路發(fā)展實(shí)踐來看，公路收費(fèi)政策還應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施。

對于公路是否收費(fèi)，筆者認(rèn)為，第一，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，公路建設(shè)資金不緊缺的地方對高等級公路應(yīng)該停止收費(fèi)，以減少地區(qū)物流成本，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，上述地區(qū)在一定的條件下可以對公路實(shí)施收費(fèi)，但收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照邊際成本定價方式，公路收費(fèi)政策實(shí)施的主要目的不是投資成本的回收，而在于防止無限制對公路消費(fèi)，防止出現(xiàn)交通阻塞現(xiàn)象。第三，對于經(jīng)濟(jì)較為落后、公路建設(shè)資金缺乏的地區(qū)，可以繼續(xù)實(shí)行公路收費(fèi)政策以籌措資金。但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)綜合衡量收費(fèi)政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)與阻礙作用，使收費(fèi)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一個相對均衡狀態(tài)。第四，政府應(yīng)注重轉(zhuǎn)移支付和國民經(jīng)濟(jì)的再分配，尤其是地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付和再分配。在財政預(yù)算中增加對交通基礎(chǔ)設(shè)施落后地方的比例，對民間投資公路應(yīng)給予一定的財政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

2、對收費(fèi)公路是否應(yīng)吸收民間資本進(jìn)行投資建設(shè)。從理論上看，公路收費(fèi)政策使民間資本投資成為可能，收費(fèi)公路并不排斥民間資本。從政策上看，黨的十六屆三中全會明確提出“要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)，要放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。”

我國經(jīng)濟(jì)改革的方向是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場化是改革的方向。什么是市場化，如何實(shí)現(xiàn)市場化，對于公路交通基礎(chǔ)設(shè)施是否也應(yīng)走市場化道路，如何走，公路資源的配置問題是否需要用市場規(guī)律來調(diào)節(jié)。公路作為一種稀缺資源，其配置也必須通過市場機(jī)制，遵循市場規(guī)律，才能使效用發(fā)揮最大。

在明確上述問題后，筆者認(rèn)為，第一，收費(fèi)公路可以吸收民間資本，因為無論是理論上還是政策上民間資本投資公路建設(shè)都能站得住腳。第二，民間投資比政府投資更有效率，從資源的有效性來看，應(yīng)該支持民間資本積極進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。第三，從目前國家經(jīng)濟(jì)狀況來看，完全由政府投資建設(shè)公路不現(xiàn)實(shí)，并且隨著積極財政政策的淡出、國債資金的減少、信貸資金的還貸壓力增大，資金的短缺問題日益嚴(yán)重，而社會民間資本相對充足的現(xiàn)實(shí)，需要民間資本積極投資公路建設(shè)。第四，民間資本投資公路建設(shè)也存在一些問題，如民間資本的逐利性和公路基礎(chǔ)設(shè)施的社會公益性之間的矛盾，因此，對民間資本投資應(yīng)加強(qiáng)交通主管部門的行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)。

3、收費(fèi)還貸與收費(fèi)經(jīng)營孰優(yōu)孰劣。在收費(fèi)還貸模式下，收費(fèi)屬于事業(yè)性收費(fèi)，收費(fèi)單位不用繳納所得稅等稅收；而收費(fèi)經(jīng)營模式下，收費(fèi)屬于經(jīng)營行為，收費(fèi)單位要交納一部分稅收，并且民間投資者還需要獲得一定的投資回報，因而將一部分原本屬于公路交通系統(tǒng)內(nèi)部的收益流出公路交通系統(tǒng)，造成部門損失。這是堅持收費(fèi)還貸的理由。

收費(fèi)經(jīng)營模式主要具有以下優(yōu)勢，第一，采用收費(fèi)經(jīng)營模式可以籌集到大量民間資金，緩解我國公路建設(shè)資金不足的矛盾。第二，收費(fèi)經(jīng)營模式更符合市場化要求，它比事業(yè)性收費(fèi)更注重效率的提高和成本的節(jié)約，如能有效地控制管理費(fèi)用。第三，收費(fèi)經(jīng)營通過吸收民間資本，改善其資本結(jié)構(gòu)，相對來說其融資成本更低（民間投資者所要求的回報率是彈性的，而且是根據(jù)稅后利潤提取）、還貸壓力更小。這是堅持實(shí)行收費(fèi)經(jīng)營的理由。

綜上所述，筆者認(rèn)為，第一，不能簡單的說收費(fèi)還貸好還是收費(fèi)經(jīng)營好，不同地區(qū)、不同時期、不同環(huán)境下兩者比較優(yōu)勢不同。第二，收費(fèi)經(jīng)營應(yīng)該是發(fā)展方向，市場經(jīng)濟(jì)體制下要求公路的供給符合市場競爭機(jī)制和市場規(guī)律。第三，收費(fèi)經(jīng)營中如何處理好民間投資主體和政府的關(guān)系顯得尤為重要。

二、公路基礎(chǔ)設(shè)施如何引入民間資本的探討

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公路融資方式和渠道日益增多，公路投融資體制已形成投資主體多元化和融資渠道多樣化。民間資本作為公路資金來源的一種，在公路建設(shè)中起著不可忽視的作用。面對當(dāng)前我國公路領(lǐng)域民間資本進(jìn)入不足的現(xiàn)實(shí)，有必要對民間資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的機(jī)制進(jìn)行研究。影響民間資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的因素是什么？民間資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)從哪些方面進(jìn)行規(guī)制，即其準(zhǔn)入條件是什么？民間資本進(jìn)入公路領(lǐng)域的渠道包括哪些？各種融資渠道應(yīng)該注意問題有哪些？如何解決？筆者認(rèn)為，啟動民間投資有兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是要形成民間資本投資增長的內(nèi)在機(jī)制，主要是民間投資的準(zhǔn)入機(jī)制、融資機(jī)制和激勵機(jī)制；二是創(chuàng)造優(yōu)良的民間投資環(huán)境，其中包括信用環(huán)境等。將投資環(huán)境、準(zhǔn)入機(jī)制、融資機(jī)制、激勵機(jī)制這四者解決了，公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本進(jìn)入問題就迎刃而解。

1、對于民間資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施的影響因素，筆者認(rèn)為主要包括三個方面：第一，公路基礎(chǔ)設(shè)施自身的經(jīng)濟(jì)特性（投資規(guī)模大、建設(shè)周期長；沉淀資金大、退出成本高；投資收益率低、資本回收期長；外部效益明顯；穩(wěn)定的現(xiàn)金流；高風(fēng)險與低風(fēng)險并存），這是影響民間投資的主要因素。第二，民間資本的經(jīng)濟(jì)特性，民間資本的逐利性和風(fēng)險回避性使其只愿意投資經(jīng)濟(jì)效益好、風(fēng)險小的公路項目。第三，制度因素，這是個涵蓋面比較大的因素系統(tǒng)，包括市場體制、投融資體制、稅費(fèi)環(huán)境、法規(guī)環(huán)境、政府管制、企業(yè)自身因素、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和信用制度等，對民間資本投資都具有加速和減緩作用，因此可以通過改善這些投資環(huán)境來促進(jìn)民間資本進(jìn)入公路領(lǐng)域。

2、民間資本進(jìn)入還存在種種障礙，如以項目前期工作中的審批制度為代表的行政壁壘、公路建設(shè)巨額投資的資本壁壘等。對于民間資本的準(zhǔn)入條件，筆者認(rèn)為：第一，應(yīng)該改革現(xiàn)有的審批制度，縮減審批手續(xù)和審批時間。第二，全面推行公開招投標(biāo)制度，采用公平、透明原則選擇民間投資者。第三，創(chuàng)新融資機(jī)制，尤其是資本市場融資機(jī)制，將廣大居民手中小額的資本量通過資本市場匯集成巨大資本量投資公路建設(shè)。

3、我國收費(fèi)公路民間融資手段豐富，包括項目融資、資本市場融資、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等，每種融資方式各有利弊。筆者將對幾種主要的融資方式進(jìn)行介紹分析，從豐富和創(chuàng)新融資手段上為民間資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造一個良好的融資機(jī)制，并就各種方式的利弊及適用性進(jìn)行簡單的分析。

三、收費(fèi)公路引入民間資本后的規(guī)范和管理問題探討

從我國收費(fèi)公路民間投資發(fā)展實(shí)踐來看，各地交通主管部門都將重點(diǎn)放在民間資本的引入中，而對民間資本引入后的規(guī)范與管理重視不足，因而民間資本引入后的規(guī)范與管理上出現(xiàn)的問題也比較多。我們不禁要問，產(chǎn)生這些問題的根源是什么？政府如何對民間投資者行為進(jìn)行規(guī)制？民間資本進(jìn)入后政企關(guān)系如何構(gòu)建？政府在民間資本投資收費(fèi)公路中的作用有哪些？民間資本最終是否該退出公路領(lǐng)域？如果要退出，如何退出？等等，這些問題都需要我們認(rèn)真的研究。

1、問題根源。筆者認(rèn)為：（1）民間資本逐利性與公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性之間的矛盾是產(chǎn)生問題的根源。如何解決這個矛盾是規(guī)范民間投資主體和政府關(guān)系的關(guān)鍵所在。（2）資本逐利性和公路公益性的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于讓民間資本承擔(dān)一定的政策性責(zé)任，同時政府給予一定的補(bǔ)償或者通過激勵機(jī)制使民間資本自覺的承擔(dān)社會責(zé)任。具體的說，民間資本提供具有很明顯外部效益的公路基礎(chǔ)設(shè)施必須使其不能以利潤最大化為目標(biāo)，而必須承擔(dān)社會公平等政策性負(fù)擔(dān)；政府為了彌補(bǔ)企業(yè)因政策性負(fù)擔(dān)所造成的損失必須對企業(yè)進(jìn)行事前或事后的補(bǔ)償，通常是給予企業(yè)一定的財政補(bǔ)貼或者其他優(yōu)惠政策。

2、民間資本進(jìn)入后政企關(guān)系的構(gòu)建。一般來說，民間資本投資收費(fèi)公路是通過組建公路經(jīng)營企業(yè)來對公路進(jìn)行經(jīng)營、獲取收益，因而民間投資者與政府的關(guān)系集中表現(xiàn)為政企關(guān)系。政企關(guān)系如何合理構(gòu)建，筆者認(rèn)為：（1）采用特許經(jīng)營制度，通過簽訂特許經(jīng)營合同，以合同形式從法律上對雙方的責(zé)權(quán)利進(jìn)行規(guī)范。（2）如果有政府資本的參與，可以采用股份合作、參股等形式加強(qiáng)政府資本與民間資本合作，把兩者關(guān)系確定為股權(quán)關(guān)系。（3）政府加強(qiáng)對公路經(jīng)營企業(yè)的行業(yè)管理，從直接插手企業(yè)的經(jīng)營行為轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，從行業(yè)角度進(jìn)行宏觀監(jiān)督和管理。

3、政府在收費(fèi)公路民間投資中的作用。收費(fèi)公路民間資本投資離不開政府的參與，筆者認(rèn)為政府在民間投資中的作用表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）統(tǒng)籌規(guī)劃，行業(yè)指導(dǎo)；（2）開放市場，創(chuàng)建新型投融資機(jī)制；（3）投資帶動，政策扶持；（4）加強(qiáng)監(jiān)督，立足服務(wù)；（5）保障民間投資主體合法權(quán)益。

4、民間資本的退出問題。民間資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施主要是當(dāng)前特殊的環(huán)境需要，而《公路法》規(guī)定，公路收費(fèi)期限最長不超過30年，在我國公路建設(shè)目標(biāo)基本完成并且收費(fèi)期限也到期時，原有投資公路領(lǐng)域的民間資本如何發(fā)展，是否應(yīng)該退出？如何退出？筆者認(rèn)為：（1）因為公路的公共物品屬性，公路收費(fèi)制度最終將退出歷史舞臺，民間資本最終需要退出公路領(lǐng)域；即使將來為防止用戶無限制對公路消費(fèi)而進(jìn)行公路收費(fèi)，但這種收費(fèi)行為完全可以通過事業(yè)性收費(fèi)解決而不必民間資本的參與。（2）民間資本退出公路經(jīng)營領(lǐng)域的方式主要有兩種，一種是收費(fèi)經(jīng)營期限到達(dá)時將公路經(jīng)營權(quán)無償交還國家，民間投資者退出公路經(jīng)營領(lǐng)域；另一種是政府從地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，對民間資本經(jīng)營的公路收費(fèi)權(quán)進(jìn)行回購，民間投資者退出。

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