突出黨的基層組織政治功能的理性透視

張書林

摘要：黨的十九大報告強調黨的基層組織要“突出政治功能”。理性透視突出黨的基層組織的政治功能，就是要在正確處理基層組織的政治功能與服務功能的關系中，科學把握其理論內涵；就是要認識到當下突出黨的基層組織的政治功能，是應對基層組織發揮服務功能偏向、推進黨的政治建設、鞏固黨的領導和執政地位的現實需要；就是要從提升黨的基層組織的組織力、凝聚整合力、執行力和形象建構力等入手，為黨的基層組織突出政治功能提供能力支撐。

關鍵詞：中國共產黨；基層組織；政治功能

中圖分類號：D267 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2018）04-0041-06

2017年10月黨的十九大報告指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”黨的十九大這一重要表述，突出了黨的基層組織政治功能的定位，對黨的基層組織駕馭其政治功能的能力素養提出了新要求，要在科學把握其理論內涵、正確認識其重要性的同時，更要將其不折不扣地落到實處、落到行動中。

一、科學把握基層組織政治功能的理論內涵

（一）黨的基層組織身兼兩種功能。黨的基層組織開展工作，必須堅持對上負責與對下負責的有機統一，既要對上級黨組織負責，也要直接對基層黨員和群眾負責。對上負責，要求黨的基層組織必須特別突出其政治功能；對下負責，要求黨的基層組織必須特別突出其服務功能。所謂政治功能，就是指黨的基層組織應自覺擔負起維護黨的團結統一、貫徹落實黨的路線方針政策、鞏固黨的領導和執政地位的政治職責，始終成為在基層黨建領域、在基層群眾中、在基層社會推動實現黨的政治目標、貫徹落實黨的政治主張、強化黨的政治領導的有力領導者和組織者。所謂服務功能，就是指黨的基層組織要從堅持和實現全心全意為人民服務的根本宗旨出發，自覺承擔起服務基層群眾的應然職責，同時發揮好服務改革、服務發展、服務民生、服務黨員等衍生性的服務職能。在實踐中，需要正確處理好這兩種功能的內在關系。

1.政治功能與服務功能共存。在改革開放之前，黨的基層組織主要肩負政治功能，在基層社會代表黨發號施令，是黨進行政治動員、政治運動的領導者和組織者；其應有的服務功能，卻被忽視忽略。在改革開放、發展市場經濟以來，黨的基層組織在繼續強化和發揮其政治功能的同時，其應然的服務功能也開始釋放。可以說，當下黨的基層組織身兼的政治功能與服務功能都得到充分展示，呈現出兩種功能共存態勢。

2.政治功能與服務功能共生。當然，黨的基層組織的政治功能與服務功能不僅僅是共存關系，而且是共生耦合在一起的。其一，在黨的基層組織中，政治功能顯于前、服務功能隱于后，居于前臺的從來都是黨的基層組織的政治功能，而不是服務功能。其二，黨的基層組織開展服務活動，發揮服務功能，決不是為服務而服務，而應將政治功能寓于其中，充分體現政治功能，為政治功能服務。其三，黨的基層組織的政治功能發揮，要體現在把方向、管大局、跟黨走上；黨的基層組織的服務功能發揮，則必須是實實在在地抓行動。其四，政治功能是黨的基層組織的靈魂與根脈，服務功能則是黨的基層組織的體魄與枝葉。

（二）政治功能表明黨的基層組織是貫徹落實黨的路線方針政策、決議決定決策的領導者和組織者。黨的十九大報告指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。”黨的十九大新黨章指出：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。”這都充分表明，黨的基層組織在黨的路線方針政策的貫徹落實中、在執行黨的決議決定決策中的工具理性、工具屬性。黨的路線方針政策、決議決定決策的貫徹落實，實際上是從中央開始，一層層作部署、一級級下命令。不過，到了基層層面，已不是下命令、作部署了，而是要實實在在抓落實、抓執行。也恰恰是因為黨的基層組織的貫徹落實，才最終保證了黨的路線方針政策、決議決定決策的真正落地，而不是飄在空中。所以，黨的基層組織在抓黨的路線方針政策的貫徹落實、在抓黨的決議決定決策的貫徹落實中，在實現黨的領導和執政的政治意圖中，發揮著不可替代的作用。這恰恰是基層黨組織政治功能擺在第一位的體現形態。

（三）黨的基層組織在基層社會實際上代表著黨。在基層社會，黨的基層組織往往被基層群眾視為是中國共產黨的化身。所以，如果它們的政治功能不突出，就必然會淡化黨的政治色彩，無法充分展示中國共產黨作為執政黨、作為政治I生組織的獨特政治優勢。一般說來：黨的基層組織是什么樣，基層群眾就很自然地推而廣之就認為中國共產黨也是什么樣。在這樣的基層社會認知邏輯中，如果黨的基層組織的政治功能不凸顯、不突出，而是將自己混同、等同于一般的社會基層組織，那么，群眾對黨的基層組織就“沒感覺”，黨的基層組織在群眾中的形象就好不了。所以，黨的基層組織如果不能有效地突出和強化自身的政治功能，那說到底就是在淡化黨的政治優勢、降低黨的政治品性。

二、正確認識三個層面的現實需要

（一）應對黨的基層組織發揮服務功能偏向的現實需要。2007年10月黨的十七大報告首次明晰基層黨組織的16字功能，即要“充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。”2011年7月1日胡錦濤在建黨90周年大會上指出：“要把服務群眾、做群眾工作作為基層黨組織的核心任務和基層干部的基本職責。”2012年11月黨的十八大報告明確提出：黨的基層組織要“充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”，“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。”由此不難看出：黨的十八大報告與十七大報告關于黨基層組織的功能定位都是“推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”，而這16字的功能定位很顯然是以服務為導向的，是著力突出黨的基層組織服務功能的。黨的十八大以來，基層服務型黨組織建設全面鋪開，黨的基層組織的服務功能得到充分展示。2013年6月28日習近平在全國組織工作會議上指出：“黨的十八大提出了加強基層服務型黨組織建設的重大任務。當前和今后一個時期，要以此來指導黨的基層組織建設。”2014年5月中央辦公廳專門印發了《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，提出基層服務型黨組織建設的內容和要求就是要做到“五個服務”，即服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員。

黨的基層組織身兼政治功能和服務功能兩種功能。發揮黨的基層組織的政治功能和服務功能，應該是“兩手抓、兩手都要硬”，應該是統籌兼顧，努力保持二者之間的動態平衡。從2007年黨的十七大到2017年黨的十九大的10年，我們突出黨的基層組織的服務功能，主抓基層服務型黨組織建設的成效是顯著的，但也暴露出兩個棘手問題。其一，有的地方、單位和部門，在突出和強化黨的基層組織服務功能的過程中，將服務功能過于推崇、過于拔高，將更多的人力物力財力精力投入到開展服務工作、服務活動上，并為此動用大量資源、付出大量成本。這雖然大大提升了服務水平，但從另一方面看，卻沖擊了黨的基層組織的政治功能發揮，導致黨的基層組織政治功能的弱化甚至虛無化問題。其二，有的地方、單位和部門，黨的基層組織在發揮服務功能、建設服務型基層黨組織中，只是“低頭拉車”卻不“抬頭看路”；只是聚精會神、一門心思抓服務，卻忘記了在提供服務的過程中組織宣傳動員群眾、忘記了告訴群眾是我們黨在為他們提供服務，沒能讓群眾充分感受到黨的關懷和溫暖。

（二）推進黨的政治建設的現實需要。黨的十九大報告突出強調黨的政治建設，界定“黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果”，提出在黨的建設布局體系中要“以黨的政治建設為統領”、“把黨的政治建設擺在首位”。推進黨的政治建設，意味著全黨各級黨組織、黨員、干部都要旗幟鮮明講政治，都要始終繃緊政治這根弦。黨的基層組織當然也不例外。在黨的基層基礎層面，強化黨的政治建設顯然就意味著必須特別突出黨的基層組織的政治功能。其一，突出黨的基層組織的政治功能，才能使基層黨建、基層治理的各個方面都旗幟鮮明地講政治，不會犯下政治上的顛覆性錯誤；其二，突出黨的基層組織的政治功能，才能促使基層黨員和干部堅定正確的政治方向、政治立場、政治理想，具有高度的政治敏銳性、政治鑒別力，嚴守黨的政治紀律、政治規矩，不斷提高應然政治能力，始終牢固樹立四個意識，在任何情況下都能夠自覺地做到與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

（三）鞏固黨的領導和執政地位的現實需要。如果把1949年新中國成立、中國共產黨全面執政以后，我們黨從上到下、從中央到地方到基層的整個縱向領導體系、執政體系、組織體系比作一座大樓的話，那么，這座大樓穩固不穩固，關鍵在地基。這個“地基”指的既不是中央組織，也不是地方組織，而是我們全黨451.8萬個黨的基層組織。如果這451.8萬個黨的基層組織是穩固的，那么我們黨的領導體系、執政體系、組織體系就是穩固的；反之，就是不穩固的。所以黨的基層組織建設、基層黨建工作能不能抓好，從長遠來看，關系黨的組織體系、領導體系、黨的執政體系的穩固，關系黨的治國理政、執政興國、治黨管黨的效力釋放。在這一意義上，這是黨的基層組織的最大政治功能，也是黨的十九大特別突出黨的基層組織政治功能的根本原因。鄧小平也曾經指出：“黨的基層組織是黨聯系廣大群眾的基本紐帶，經常檢查和改進基層組織的工作，是黨的領導機關的重要政治任務。”鄧小平把抓黨的基層組織建設、抓基層黨建工作當作“政治任務”來看待，充分說明：黨的基層組織建設、基層黨建工作如果抓不好，在政治上可能會出問題，而政治上一旦出現了問題，那就決不是小問題了，會不同程度地影響和危及到黨的領導和執政地位的穩固。

三、突出黨的基層組織的政治功能的舉措

黨的十七大、十八大報告關于黨的基層組織“推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”的功能定位，是著力突出黨的基層組織服務功能的定位。與之不同的是，黨的十九大報告關于黨的基層組織“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展”的新功能定位，是著力突出黨的基層組織政治功能的定位。突出黨的基層組織的政治功能，不是一句空話口號，必須將其不折不扣地落到實處、落到行動中。這就對黨的基層組織駕馭其政治功能的能力素養提出了新要求；也同時預示著，為黨的基層組織發揮政治功能提供能力保障、能力支撐的問題，必須抓緊研究解決。

（一）提升黨的基層組織的組織力。黨的十九大報告明確提出，“要以提升組織力為重點”，加強黨的基層組織建設。對黨的基層組織而言，所謂組織力，就是指黨的基層組織的領導力、控制力、影響力、權威力，就是指黨的基層組織對組織本身、對基層黨員和干部、對基層群眾、對基層社會、對基層輿論、對基層治理的掌控力度、領導強度。簡言之，就是黨的基層組織說的話，有沒有人、有多少人在洗耳恭聽、躬身踐行；黨的基層組織發出號召、主導要干的事，是不是能夠一呼百應。一般說來，黨的基層組織越是不斷強化其組織力，就越有權威性和影響力，黨的基層組織的政治功能也就越能夠得到充分的發揮釋放。著力提升黨的基層組織的組織力，應考慮從三個基本點切入。

1.基層黨員、干部要切實維護黨的基層組織的組織權威、組織地位，堅決貫徹落實“個人服從組織”的民主集中制原則，決不能有任何凌駕于組織之上、損毀組織權威的言行。

2.各種類型、不同領域的黨的基層組織，要依據黨章規定的組織定位發揮作用，用足用好黨章規定。黨章的規定為黨的基層組織的組織力發揮提供了“黨內憲法”層面的依據，必須堅決以此為指導，不能有所偏離甚至另搞一套。黨的十九大新黨章第33條對不同類型、不同領域黨的基層組織的定位，規定了如下幾種情況：（1）領導作用。街道、鄉（鎮）黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理；國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實；實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領導人充分行使自己的職權。（2）協調作用。非公有制經濟組織中黨的基層組織、社會組織中黨的基層組織，在非公企業、社會組織中發揮協調各方作用、努力維護各方的合法權益。（3）堡壘作用。實行行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，發揮戰斗堡壘作用。（4）協助作用。各級黨和國家機關中黨的基層組織，協助行政負責人完成任務。各種類型、不同領域黨的基層組織要提升組織力，必須按照黨章中的上述組織定位來展開，決不能背離黨章的基本要求和總體精神。

3.發揮黨的基層組織在基層社會治理中的領導、組織、引領作用。著力構建形成黨建統社建、黨建帶群建下的基層社會治理格局，尤其是，在農村、社區治理中要充分發揮黨的基層組織的領導核心作用，形成農村、社區黨的基層組織主導下的基層社會治理生態。

（二）提升黨的基層組織的凝聚整合力。黨的基層組織發揮政治功能，應充分體現在對基層黨員、基層干部的團結凝聚上，應充分體現在對基層群眾、基層社會的整合上。因此，提升黨的基層組織的凝聚整合力，是著力突出其政治功能、有效釋放其政治功能的重要能力支撐。提升黨的基層組織的凝聚整合力，應著力圍繞以下四個方面展開。

1.強化黨的基層組織的宣傳灌輸功能。保證基層黨員、基層群眾思想認知的統一，是將他們團結凝聚起來的前提與基礎。為此，就需要黨的基層組織對基層黨員、群眾進行持續性的宣傳鼓動，把事情講清楚、把道理講明白。搞好宣傳鼓動，當然離不開有效的思想灌輸。灌輸對于基層黨員、群眾首先在思想上向黨組織靠攏，在思想上與黨組織保持同步同心，是至關重要的。列寧在1902年寫的《怎么辦？》一書中提出了“灌輸論”思想。他特別指出：“工人本來也不可能有社會民主主義的意識。這種意識只能從外面灌輸進去，各國的歷史都證明：工人階級單靠自己本身的力量，只能形成工聯主義的意識。”要達到宣傳鼓動基層黨員、群眾向黨組織聚攏、統一他們的思想認知的目的，采取有效的方式，把握有利的時機，堅持不懈地對他們進行思想灌輸，顯然是不可或缺的。因此，要提升黨的基層組織的凝聚整合力，就必須著力強化其宣傳鼓動功能、思想灌輸功能。

2.發揮黨的基層組織的利益代表與綜合功能。基層黨員、群眾愿意自覺團結凝聚到黨的基層組織周圍，主要是基于黨的基層組織利益代表、利益綜合功能發揮所帶來的對基層黨員、群眾利益訴求的滿足感以及由此激發的追求利益沖動的動力。黨的基層組織的利益代表、利益綜合功能，屬于其政治功能的一種表現形態。所謂利益代表，就是黨的基層組織應如實準確、原汁原味地反映基層黨員、群眾的個性化利益訴求，不夸大、不縮小、不掩蓋，成為基層黨員、群眾表達利益所求的“主渠道”和“主陣地”。所謂利益綜合，就是黨的基層組織要善于把眾多基層黨員、群眾的多樣化利益訴求加以系統提煉提升，形成基層黨員、群眾共性化的利益表達。黨的基層組織直接聯系群眾、面對群眾，直接接觸黨員、與黨員打交道，所以，其能否充分發揮好對基層黨員、群眾的利益代表功能、利益綜合功能，關系著其黨內政治凝聚力、社會凝聚力，關系著其團結凝聚基層黨員、基層社會、基層群眾的效力。

3.發揮黨的基層組織的政治社會化功能。政治社會化功能是政治功能的又一種表現形態。所謂政治社會化，就是指“人們在特定的政治關系中，通過社會政治生活和政治實踐活動，逐步獲得政治知識和能力，形成和改變自己的政治心理和政治思想的能動過程。”在基層社會，黨的基層組織天然擔負著政治社會化功能，充分發揮這一功能也是突出和強化其政治功能的重要表現、重要手段。黨的基層組織要旗幟鮮明、大張旗鼓地向基層社會、基層群眾宣傳闡釋黨的路線方針政策、黨的理論綱領、黨的決議決定，影響基層群眾的政治態度、政治選擇，引導基層社會、基層群眾作出正確選擇；黨的基層組織要通過在群眾中吸收發展黨員，開展黨員教育管理工作，強化基層黨員的組織歸屬感、認同感；黨的基層組織要通過覆蓋基層黨員、群眾的政治活動開展，政治實踐行動，增強其在基層社會的吸引力、親和力；黨的基層組織要通過弘揚先進政治文化、推動黨內政治文化向社會的外溢，強化基層群眾在對黨內政治文化認同的基礎上深化對中國共產黨的政治認同，等等。

4.突出抓好基層黨支部的政治凝聚力。黨的基層組織包括三種類型：基層黨支部、基層黨總支、基層黨委。其中，居于最底層的是基層黨支部。基層黨支部的團結凝聚功能發揮到位，可以進而順序擴展到基層黨總支、基層黨委。因此，著力強化基層黨支部的政治凝聚力，是強化黨的基層組織凝聚力的最基礎性動作。對此，黨的十九大新黨章第34條專門對基層黨支部的職責作出規定：“黨支部是黨的基礎組織，擔負直接教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。”黨支部的這一職責規定，就著力突出了黨支部對內凝聚黨員、對外凝聚群眾的直接性的、綜合性的政治凝聚力和整合力。

（三）提升黨的基層組織的執行力。黨的十九大黨章第32條明晰了黨的基層組織8個方面的基本任務。其中，第一項任務就是：“宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本組織的決議，充分發揮黨員的先鋒模范作用，積極創先爭優，團結、組織黨內外的干部和群眾，努力完成本單位所擔負的任務。”這就明確地表述了黨的基層組織的執行力，闡明了黨的基層組織抓落實的執行功能。黨的基層組織的執行力、執行功能，是其政治功能得以實現的基本途徑。因此，突出黨的基層組織的政治功能，就要著力提升其執行力、強化其執行效能。

1.要在黨紀國法框架內抓執行。黨的基層組織大力抓好黨的路線方針政策、決議決定、決策部署的貫徹落實，必須在黨紀國法的大框架下展開。黨的基層組織的任何抓落實的執行舉措、執行行動，都要符合黨的紀律規矩，都要符合全面推進依法治國的要求，保證做到于黨規有據、于法有據。

2.要遵循黨的制度規定抓執行。提升黨的基層組織的執行力，要聚焦黨的規定和制度的貫徹執行，不折不扣按照黨的規定和制度規定辦事。習近平指出：“要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決維護制度的嚴肅I生和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋。”

3.要聚焦做好群眾工作抓執行。黨的基層組織直接面對群眾、聯系群眾、服務群眾，其執行力的一個基本體現就在于：通過做深入細致的群眾工作，保證黨的基層組織始終掌握民心、凝聚人心。為此，就要求黨的基層組織在聚焦做好群眾工作抓執行的過程中，切實運用黨的群眾路線教育實踐活動中總結形成的好經驗，不斷創新群眾工作的觀念理念、方式方法、體制機制，最大限度地實現好、維護好、發展好基層群眾根本利益，以利益紐帶引領基層群眾堅定不移跟黨走。

4.要實干興邦抓執行。黨的十八大以來，習近平特別強調“空談誤國、實干興邦”。據此，黨的基層組織在抓執行的過程中，必須“堅持說實話、謀實事、出實招、求實效，把雷厲風行和久久為功有機結合起來，勇于攻堅克難，以釘釘子精神做實做細做好各項工作。”

（四）提升黨的基層組織的形象建構力。塑造黨的優質優秀形象、推進黨的形象建設，黨的基層組織承擔著義不容辭的責任。黨的基層組織參與塑造維護黨的形象、推進黨的形象建設的過程，本質上也是其發揮釋放其政治功能的過程。因此，突出強化黨的基層組織的政治功能，就應著力探究其在黨的形象塑造、形象建設中的效用功能。

黨的形象建設不是無根草、不是空中樓閣，必須有其承載體，否則，就會失去存在的地基和依托。黨的各級組織、各級黨委就是黨的形象建設的承載體，是推進黨的形象建設的組織化、建構性力量。打個比喻：黨的形象建設就好比是人的頭發，黨的各級組織、各級黨委就好比是人的頭皮。中國有句古語“皮之不存毛將焉附”，如果沒有各級黨組織、各級黨委這張“皮”，黨的形象建設作為“毛發”也就失去了得以存在的附著物、失去了組織載體。由此看來，黨的基層組織顯然就是黨的形象塑造、形象建設的重要組織載體。總的來講，我們黨的451.8萬個基層組織，對黨的形象塑造發揮著積極的、建設性的作用，是黨的形象建設的基礎建構性力量。擔當起黨的形象建設的載體、源源不斷地為之輸入建構性力量，要求黨的基層組織必須自覺把握以下幾個基本點：

1.把抓黨的形象建設納入組織目標。黨的基層組織的工作目標中，應設置通過開展黨的形象建設達到建塑形象、維護形象、優化形象的專門目標。

2.把抓黨的形象建設納入組織活動全方位。在黨的基層組織的活動、工作中，應將黨的形象建設的要求和因子作為精髓充分融入其中，體現到黨組織活動、工作的方方面面，使黨的基層組織的活動、工作都帶有濃厚的形象化色彩。

3.把抓黨的形象建設納入組織考核。在年度性、周期性的組織工作考核中，應將抓黨的形象建設的要求和內容納入考核范疇，建立對黨的基層組織抓形象建設的測定體系，在考核測評的基礎上開展正向激勵與負向激勵。

4.積極應對來自組織體系內的形象建設博弈與挑戰。黨的基層組織與基層黨員、黨的基層組織與基層群眾、黨的基層組織與基層社會、基層干部與基層黨員等在推進黨的形象建設的過程中存在著事實上的博弈態勢。博弈的結果很可能就是：基層黨員、基層干部、基層群眾相對于黨的基層組織，基層黨員相對于基層干部，更易在推進黨的形象建設的過程中出現松勁懈怠狀態、產生消極作為或不作為的“搭便車”行徑。因此，黨的基層組織在推進黨的形象建設的過程中必須致力于強化組織整合、有效緩沖博弈壓力，凝聚形成貫通黨的基層組織全方位、全領域的形象建設合力。

責任編輯 何成學