農村土地流轉過程中的政府與市場、社會

摘 要：目前我國農村土地流轉已取得較大的進展，在農村土地流轉過程中，作為主導者的政府需要界定與市場、農村社會組織之間的行為邊界。由政府調控和引導，在尊重市場配置的決定性作用、尊重農村社會自主管理的基礎上，最終將政府與市場、社會置于一個相互聯系的整體中來積極應對農村土地流轉過程中的問題與挑戰。

關鍵詞：農村土地流轉 政府 市場 社會

我國是一個農民占大多數的國家，不管是在改革時期還是建設時期，農民問題都是中國的根本問題，而中國的農民問題，就是一個土地問題。在土地問題中，處于核心地位的是土地所有權與經營權的問題，而土地流轉跟經營權有著密切聯系。

一、農村土地流轉現狀

當前，我國正統籌城鄉發展，為實現全面建設小康社會而努力奮斗。土地流轉在我國實行所有權和經營權“兩權分離”，經營權是使用權的一種。農村土地流轉的最根本動因是土地產出收益，沒有土地產出收益，就不會有外來資本，也就不會有農地需求，土地產出收益就是農地流轉的必要條件。同時，農地流轉市場的形成源于“收益—需求”動因，即“收益—需求”因素共同決定著農地流轉市場的形成。對土地承包經營權進行“承包權”和“經營權”分權設置，明確經營權流轉及行使的法律地位，建立所有權、承包權、經營權“三權并行分置”的新型農村土地制度，顯得十分必要。

二、政府在農村土地流轉過程中的作為與存在的問題

政府是土地流轉過程中的重要主體，扮演著設計者、引導者、管理者和服務者的角色。近幾年來，各級政府圍繞地農地流轉做了很多積極有益的探索與嘗試，如成都市和重慶市作為國務院批準的城鄉統籌綜合配套改革試驗區，大力推進土地向規模經營集中，規范農民家庭承包土地流轉，逐步推進農村土地市場化。但是由于行政體制、流轉機制、法律法規等因素制約，農村土地承包經營權流轉依然存在許多問題，主要表現為：

第一、對土地流轉的過度干預，如隨意縮短承包期，收回承包地；不尊重農民的生產經營權，強迫農民必須種植某種農作物；強行流轉承包地等。少數鄉鎮把土地流轉作為增加鄉村收入的手段和突出地方政績的形象工程，用行政手段干預農民的土地流轉。由于土地承包經營權人在與政府和社區的博弈中往往處于弱勢地位，農民并沒有對承包經營權真正的處分權。這些“錯位”或“越位”現象，嚴重挫傷了農民的主動性和積極性。

第二、由于信息不對稱，造成土地流轉市場的萎縮。盡管我國大部分地方政府已成立相關土地流轉網站和組織，但是在信息平臺和體系方面依然比較薄弱，導致農民對于農地流轉的信息獲取渠道少，信息量小，這嚴重阻礙了土地流轉的進程。

第三、對土地流轉政策法規宣傳不夠深入，致使很多農民錯誤地將土地承包權和經營權混為一談，誤認為流轉土地經營權就會失去土地承包權。很多地方規范的農地流轉機制還沒有建立，在完備流轉手續、規范流轉程序方面還存在不少問題；同時，農村土地承包經營糾紛調處機制不健全。雖然目前《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》已經出臺，但農村土地承包經營糾紛調處機制建設總體仍處于起步階段，許多土地流轉糾紛難以得到及時有效地調處。

綜上所述，政府在土地流轉過程中的角色扮演在一定時期有著良好的效果，但我們的政府是有限政府，并不能解決土地流轉過程中的一切問題，這需要通過與市場和社會的共同作用來解決。

三、市場、社會在土地流轉過程中的重要性

隨著我國市場化進程的不斷加快，在土地流轉過程中政府并不是唯一的主體，它需要在與市場、社會的互動中解決土地流轉過程中的各種利益矛盾沖突。從中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》到十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，市場地位得到極大轉變，強調政府調控和引導土地流轉，并不意味著政府完全替代市場和社會力量。只有恰當界分政府與市場、社會的邊界，轉變政府職能，才能真正找準土地流轉有效進行的契合點。

30多年來，我國的農村土地制度發生了歷史性的變遷，特別是黨的十七、八屆三中全會關于土地流轉的政策，政府與市場的相互配合，確定市場在資源配置中的決定性作用。目前進行的農村產權制度改革是土地流轉的重要動力，只有通過市場的支撐，再加以政府的引導和調控，才能實現農村土地的高效流轉。

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”、“ 建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”。目前，我國農村土地流轉交易市場主體主要有農地流轉服務機構和農村產權交易服務機構。第一、農地流轉服務機構主要指各級政府依托職能部門（農村經管系統）成立的各級農村土地流轉服務中心，具有公益性服務機構的性質；第二、產權交易是建立在集體產權交易和非國有、非集體產權交易基礎上的產權交易行為。

四、從政府、市場和社會的關系中探索促進我國農村土地流轉的建議

（一）政府、市場、社會的關系

在政府與市場、社會之間進行選擇是復雜的，因為它是在不完全政府與不完全市場、不完全社會之間的不完全結合。討論政府與市場、社會的關系是為了再不完善事物種進行不完全選擇。肯定市場實現效率的基礎地位和社會協調公平的積極作用，并不意味著政府的完全退出，政府仍然需要擔負促進經濟社會發展的重任。而如今，雖然市場在資源配置中起決定性的作用，社會治理思潮不斷深入人心，仍然需要政府的大力支持，承擔“兜底”職能，即是農村土地流轉過程中市場和社會力量的最終補充，更好地為人民服務。政府在為市場、社會提供運行的制度基礎，補充和匡正市場、社會失靈之外，還必須重視對市場、社會能力的培育和發展。

市場、社會分別是促進經濟發展、協調公平發展的首要路徑，政府則需要承擔農業農村發展中的兜底職能。同時，政府職能應該隨著市場、社會的不斷變化而相應地做出改變，三者在一個整體中互相存在和影響。在我國農村土地流轉過程中，政府、市場和社會的關系亦如此。

（二）促進農地流轉的相關建議

土地是農民的命脈，如何讓改革釋放最大的“土地紅利”，又要確保農民利益不受損失，這是目前我國農村土地流轉過程中面臨的一個新挑戰。如何應對這個挑戰呢？我國農村土地流轉必須按照中央要求，在政府的統一規劃和領導下，正確發揮市場機制功能，社會中介組織的橋梁作用，政府宏觀調控、政策調節、規劃引導作用，探索出一條符合我國國情的農村土地流轉道路。

1、發揮市場配置資源在農村土地流轉的中決定性作用

農村土地流轉屬于經濟活動的范疇，政府要明確農業發展中市場機制的決定作用，構建符合市場化要求的制度環境；要深化和擴展農村經營體制改革，促進農用土地流轉、土地經營權和宅基地抵押貸款發展；要正確處理政府主管部門與農村產權交易所之間的關系，建立一個規范、高效的農村土地流轉交易市場。

加快農村流轉市場建設、培養市場主體。政府要加快農村土地流轉市場主體培育，積極發展農民專業合作組織，引導和鼓勵其通過土地流轉發展連片開發經營；要建立健全農村土地流轉市場監管體系，按照相關法規政策要求積極審核農地流轉的程序，不斷規范市場行為，切實保障各方利益；要構建農地流轉仲裁體系，搭建政策法律服務平臺，秉承公平公正的原則，及時合理地化解各種矛盾，維護交易秩序。

2、創新農村社會治理體制

黨的十八屆三中全會明確提出創新社會治理，這一理念的提出是對社會管理的重大突破，在我國農地流轉過程中同樣適用。基于社會作為政府行動工具的積極意義，政府應該創新農村社會管理體制，培育社會組織參與公共事務治理的能力，引入市場化機制，建立健全一個能夠凝聚各方力量的治理主體結構。政府需要繼續規范和深化以村民自治為代表的基層民主，并采用政府購買服務等促進社會組織的成長和發育，從而引導和規范社會組織供給服務水平。

3、發展土地流轉中介服務組織

農村土地流轉市場正常運行的關鍵在于土地使用權流轉價格要公正合理地

反映市場供求關系。土地資產評估機構要科學估價，信息服務機構要及時準確傳遞價格變動信息。引導土地使用權按照市場需求合理流轉。法律服務機構要引導土地流轉各方規范合同的簽訂，調解土地流轉過程中產生的糾紛。還要著力培育土地金融服務中介機構，農村金融服務市場與農村金融服務組織必須協調發展；使土地這一生產要素與資金、勞動力和技術等其他生產要素相結合，產生最佳的經濟效益。

4、強化保障支持體系

為了推進農地流轉的有效進行，需要一個強大的保障支持體系做后盾。一是加大我國財政扶持力度，地方各級政府每年在土地出讓中投入一定的資金，用于鼓勵農地流轉，壯大規模經營主體，培育和發展重點產業企業，支持建立土地流轉服務組織等流轉服務；二是加大金融支持力度，農村金融機構要把規模經營主體作為信貸支農的重點，給那些有實力，信用度高的經營主體給予足夠的信貸額度。通過相關政策優惠，鼓勵開展以土地流轉規模經營主體為服務對象的涉農保險服業務。探索建立保險公司與農村類銀行金融機構政策互補、風險共擔的互動機制，有效分散農地流轉規模經營風險。三是完善稅收優惠政策，對農業投入的生產資料減或免征增值稅，調動從事農業生產的積極性。而且，對土地流轉免征流轉稅、所得稅，提高流轉收益。四是健全社會保障制度。在同等條件下，各地要優先將流出土地的農民納入農村養老保險范疇。建立較完善的社會服務體系，最大限度降低土地流轉所帶來的風險。五是強化管理和服務。建立健全各項規章制度，提供流轉信息，調解流轉糾紛，確保流轉工作健康有序運行。

5、積極探索農地流轉交易方式

一是成立農村土地銀行，把銀行存貸機制引進農地經營。農戶把承包的土地自愿“存入”農村土地銀行，土地的最終承包權仍屬于農戶。

二是土地使用權折價入股。通過由土地評估資質的專業機構對農民的土地使用權和地塊內的相關附著物進行評估，對土地使用權及地上附著物作價。經評估作價的土地可以入股作資成立公司或合伙制企業。

三是建立農村土地股份合作社。土地股份社把每家每戶農民承包的土地按照依法、自愿、有償的原則集中起來，按照一定的數量把農民土地折合成股份，每戶農民根據流轉土地面積持有相應股份。農民依據股權份額享有土地租金，收益分配是保底實物分配架逐年遞增的紅利分配。

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作者簡介：張欣，女，籍貫：四川達州，單位：四川文理學院，學歷：碩士研究生，職稱：助教，研究方向：地方政府治理、公共政策。