檢察機關提起環境行政公益訴訟制度研究

摘 要：隨著環境公益訴訟各項法律法規的出臺，環境行政公益訴訟已經成為檢察機關提起公益訴訟重要組成部分。2015年試點以來，檢察機關提起環境行政公益訴訟取得了實質性的進展，同時也暴露出一些制度上的問題，比如案源單一、可訴范圍局限、成本負擔不明確、各種主體缺乏協作等。今后檢察機關提起行政公益訴訟制度應從擴展案源、擴大可訴范圍、明確成本負擔、加強各主體協作等方面進行制度完善，以促進我國環境行政公益訴訟法制建設，為我國的生態環境和自然資源保護作出應有的貢獻。

關鍵詞：環境行政公益訴訟 檢察機關 生態環境

我國改革開放以來，社會經濟發展取得了舉世矚目的成就，隨之而來的就是日益嚴峻的環境問題。為此，國家也在不斷嘗試轉變經濟發展方式，將生態環境和資源保護法制建設納入總體戰略布局，并加大環境立法、執法、司法力度。經過實踐，檢察機關提起環境行政公益訴訟中究竟發現了哪些問題？如何建立具有中國特色的環境行政公益訴訟制度？本文將針對這一問題進行探討。

一、我國檢察機關提起環境行政公益訴訟的發展概況

（一）檢察環境行政公益訴訟的立法歷程

從國家立法層看，我國檢察機關提起環境行政公益訴訟立法歷程主要分為三個階段：

1.立法雛形：1999年，出臺的新《海洋環境保護法》中就規定了“由海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”[1]

2.初步形成：2012年《民事訴訟法》首次規定了環境民事公益訴訟。2015年1月1日《環境保護法》正式實施，明確規定特定的社會組織可以提起環境公益訴訟。2015年1月7日出臺《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等。”，對環境公益訴訟的初步形成奠定了基礎。

3.訴訟資格確立：2017年新修改的《行政訴訟法》頒布，2018年3月最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，檢察機關提起公益訴訟的身份從“原告”變成“公益訴訟起訴人，這些法律及司法解釋的出臺，為我國環境公益訴訟提供了有力的法律保障。檢察機關提起環境行政公益訴訟也逐漸成為公益訴訟的重點受到社會各界的廣泛關注。

（二）檢察環境行政公益訴訟試點概況

2015年7月全國人大常委會做出決定，授權最高人民檢察院在13個省、自治區、直轄市開展為期兩年的試點提起公益訴訟工作。[2]2015年7月1日至2016年12月31日，全國法院共受理檢察機關提起的環境公益訴訟一審案件77件。其中環境行政公益訴訟案件有51件占比66%；環境民事公益訴訟案件有25件，占比32%；還有1件為環境行政附帶民事公益訴訟案件。[3]現實情況說明，檢察機關提起環境行政公益訴訟已經逐漸被接受和響應。至今為期兩年的檢察機關公益訴訟試點工作已經結束，也取得了預期成效，有效保護了國家利益和社會公共利益。實踐層面的創新，推動了制度的創新。[4]但也存在不足之處，未來的檢察環境行政公益訴訟仍將任重道遠。

二、檢察機關提起環境公益訴訟存在的問題

2015年7月開展試點以來，我國的環境行政公益訴訟也取得了實質進展，但也存在一些問題，值得我們探討。筆者認為，主要有以下幾個方面：

（一）案件來源被動單一

眾所周知人民檢察院的職責主要包括履行審查起訴、批準或者決定逮捕、訴訟監督、控告檢察職責，也包括職務犯罪偵查等職責。[5]在2017年新修改的《行政訴訟法》中明確了檢查機關提起行政公益訴訟的職能，該法第25條規定檢察機關提起行政訴訟僅限于在“履行職責中發現的”行政違法或不作為，從而環境公益訴訟的案件線索來源表面看起來是主動履職主動發現，然后提出檢察建議，若不依法履行最終再提起訴訟，實質上卻是檢察機關壟斷了案件線索，只要是檢察機關未主動發現，那么就無法提起環境行政公益訴訟，公共利益也就無法得到保障。然而，科技發展和人類認識能力的有限性，使得環境決策面臨著一個“決策于未知之中”的困境，[6]并且，對于生態環境保護這樣一個整體性、持續性問題，檢察機關僅限于通過單一的履行職責來發現問題，對行政機關進行監督督促或者訴訟。從試點地區案件線索收集情況來看，案源匱乏的情況較為突出，有些省份甚至強令要求基層檢察機關在一定期限內完成1件行政公益訴訟案件[7]。顯然，這不符合環境行政公益訴訟制度設計的初衷！

（二）可訴范圍比較局限

可訴范圍是指法律主體為了解決某種糾紛保護某種利益而請求法院進行司法救濟的法定范圍，其解決的是法律主體“對什么可以提起訴訟”的問題。有學者認為，環境行政公益訴訟的受案范圍只能是針對侵犯環境公益訴訟的具體違法行政行為提起的訴訟。[8]也有學者認為，“以預防環境損害為中心的環境公益訴訟的可訴范圍應該是所有造成明顯環境損害或將要造成環境損害的行為，不論這種行為是否合法，也不論其實施者是誰；如果是行政行為，也不考慮具體行政行為與抽象行政行為之別，只要造成了明顯環境損害或將要造成明顯環境損害，都應當屬于環境公益訴訟的可訴范圍。”[9]。

筆者認為，就環境行政公益訴訟而言，首先要厘清環境破壞者、環境受損害者、行政主體三者之間的關系，該行為的損害程度。其次，若行政機關是在損害事實發生之后或者有明顯破壞之虞時，對環境破壞者未采取應有的監管，毋庸置疑可以直接認定為該具體行政行為與環境破壞主體的侵害公共利益的行為具有牽連性。實踐中，行政機關制定了很多“紅頭文件”等規范性文件，或者一些長期以來形成的習慣做法，但法律又未有相應規制。這就相當于為環境破壞者的錯誤行為找到了合法依據，那么環境損害的結果只能由環境受損害者自己承擔或者國家負擔，其結果可想而知。最終的受益者確是環境破壞者。等到事態已經惡化，此時再制定法規政策，為時已晚。

（三）訴訟成本負擔不明確

根據《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第二十二條規定，人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，人民檢察院免交《訴訟費用交納辦法》第六條規定的訴訟費用。雖然免去訴訟費，但是環境行政公益訴檢察機關仍然需要調查取證，所產生的如復制案卷材料、咨詢有關人員以及委托鑒定、評估、審計等費用。因此，有檢察機關在辦案中即提出鑒定標準、鑒定部門以及鑒定費用的承擔問題，尤其涉案鑒定費用過高由誰支付的問題。[10]

自2015年7月開展試點至2016年6月，檢察機關在履行職責中發現公益訴訟案件線索1942件，其中行政公益案件線索1576件，占81.5%；生態環境和資源保護領域的公益訴訟案件線索1416件，占72.91%。[11]由此可見，環境行政公益訴訟已經成為行政公益訴訟的重點和社會關注的焦點。長此以往，環境行政公益訴訟可能會半途而廢。因此，公益訴訟費免還是不免、其他訴訟費用到底有誰來承擔、怎么承擔、制度上應該有一個明確的規定。

（四）各主體之間缺乏協作

環境行政公益訴訟在“檢察機關履行職責中發現”，一個案件下來時間耗時之久、耗費人力物力之多將會對檢察機關、社會、國家都是一個沉重的負擔。我們所要追求的是經濟效益、社會效益、生態效益三種效益協調和諧發展，以“人類和生態共同利益”為中心的法律制度。而由檢察機關壟斷環境行政公益案件，這不僅達不到三種效益的協調統一，有可能連單一的社會效益都無法達到。其次，在環境保護方面一些社會團體和專家團隊的經驗豐富專業性強，而檢察機關在專業方面相對薄弱，沒有專業團隊的支持，檢察機關只能增加大量的咨詢費，或者閉門造車，這都不是一個科學可行的解決方法。再次，環境問題是一個整體性、持續性問題，在治理之前都仍然在進行中，甚至會不斷惡化，若周期很長，期間無其他主體管理調節，單純等待檢察機關的監督管理訴訟，恐怕待到真正治理之時，我們的生態環境已是千瘡百孔、無法彌補。

三、完善檢察機關提起環境公益訴訟的初步設想

通過上述對檢察機關提起環境行政公益訴訟的現實問題分析，筆者認為，檢察機關提起環境行政公益訴訟需要在案件來源、可訴范圍、成本負擔、多方配合這四個方面進行制度完善。

（一）擴大案件來源

我國的環境行政公益訴訟案件目前還處于探索階段，在試點期間將案件線索來源縮小也是現實需要，但是隨著環境問題的日益嚴峻，環境行政公益訴訟已成為公益訴訟的重點和被廣泛關注的焦點，單憑檢察機關一己之力，實屬力不從心。現實狀況也在一定程度上說明了這一點。因此針對環境行政公益案件線索，筆者認為，可以通過兩個方面解決。首先，利用網絡資源和自媒體效應，擴大案件來源渠道。與社會各界保持信息渠道暢通，還可通過平臺建立舉報中心，接受各方舉報，讓廣大人民群眾參與進來，真正利用好群眾的智慧與力量。其次，擴大解釋“履行職責”，既包括基本的審查起訴、批準或者決定逮捕、訴訟監督、控告檢察職責等職責，也包括接受民眾舉報、以及接受其他行政機關案件轉接的職責。做到主動監管與被動接受二者相互補充，使得環境行政公益案件能夠全面地得到解決。

（二）有限度擴大審查范圍

環境行政公益訴訟體現的是司法權對行政權的監督制約作用，也在一定程度上促進了行政執法的合法性和有效性。但司法權與行政權必然是要有區別的，不能過多干預，更不可替代。雖然在我國目前的憲政體制下，抽象行政行為是由立法機關或者立法機關設立的專門機關來行使監督權。但是對于政府眾多的“紅頭文件”確實有很多無奈。筆者認為必須擴大司法權對此類環境行政行為的審查范圍。但這并不意味著要走向另一個極端，即把全部行政行為都納入司法審查的范圍，在確定環境公益訴訟的可訴范圍是，既要擴大司法權的審查范圍，又要防止盲目的擴張，使司法權和行政權在保護環境公益的目的下保持適度平衡。[12]在實踐中，可以詳細明確規定對抽象行政行為提起訴訟的級別、理由和內容等。有限度的擴大，而不是盲目全面擴大。

（三）建立“環境公益基金”

環境問題是一個整體性、持續性問題，因此我們的制度設計也應是可持續的良性發展的，那么合理的成本負擔就顯得十分關鍵。筆者傾向于有學者提出的建立環境保證金制度，環境保證金來源可以為國家、社會或環境損害賠償金。也可以借鑒日本循環經濟法律體系中采取的經濟和信息手段。在日本通過經濟和信息手段來減輕財政負擔，實現循環經濟。日本實行的經濟手段是一種市場方法，比如排污費制度、環保補貼制度、排污權交易制度、環境稅制度等。[13]建議采取環境稅制度，將環境稅的一部分直接劃撥入環保基金賬戶，同時，再通過PRTR制度（環境污染物排放與轉移登記制度）的約束監督，[14]使其自覺采取減少排放量的努力，以此利用循環經濟法律體制，讓我們的環境行政公益訴訟走得更遠。

（四）加強各主體之間協作

在日本NPO[15]在生態環境保護中擔任著重要角色，對于NPO的職責有：給國家和地方公共團體提建議；傳播關于某些特定問題（例如大鷹的生態）必要的專門知識；提供從事自然環境保全的必要勞動力（例如森林除草人員）。[16]在瑞典也有類似“自然保護財團”的組織，他們不僅對自然環境發展進行調查研究，此外還和國家行政機關聯合行動。筆者認為，日本和瑞典對非政府組織的重視程度和協作方法值得借鑒，我國的環保組織相對來說也是環保方面的專業團體組織，然而檢察機關相對來說環境保護專業知識相對薄弱，二者若能充分協作，各自發揮優勢，必然會達到環境行政公益訴訟的最終目的。同時，加強環境教育的協作，教育可以從根本上改變環境問題，這才是未來環境保護的發展方向。

四、結語

我國的環境行政公益訴訟還處于探索階段，但檢察機關提起環境行政公益訴訟對環境損害行為的監督約束將成為一個新常態，用法制化公益化的方式去推動環境保護也是未來環境保護的發展趨勢。建立有效的環境行政公益訴訟制度，充分發揮檢察機關的公益訴訟人作用，構建社會公共利益保護的聯動機制，喚醒公民社會責任意識是我國今后法制的發展方向。

參考文獻：

[1] 《海洋環境保護法》第89條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

[2] 第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定；授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護，國有資產保護、國有土地出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區確定為北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區、直轄市。人民法院應當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件。

[3] 劉婧.最高法發布十件環境公益訴訟典型案例[N].人民法院報，2017-03-08（第1版）.

[4] 徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建[J].行政法學研究，2017（5）.

[5] 職務犯罪包括貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪等。根據現行刑事訴訟規定，職務犯罪偵查由檢察機關復雜。但是，隨著2016年11月11日中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》、2017年10月29日中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》以及2017年11月4日十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，我國正推進監察體制改革，原由檢察機關履行的偵查職務犯罪職能將整合至同級監察委員會行使。

[6] 徐以祥.環境權利理論、環境義務理論及其融合[J].甘肅政法學院學報，2015（2）.

[7] 秦前紅.檢察機關參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討[J].政治與法律，2016（11）.

[8] 徐祥民.環境公益訴訟研究——以制度建設為中心[M].中國法制出版社，2009.

[9] 曹和平，尚永昕.中國構建環境行政公益訴訟制度的障礙與對策[J].南京社會科學，2009（7）：299.

[10] 岳向陽.行政公益訴訟制度從理論走向現實——“檢察機關提起行政公益訴訟”研討會綜述[J].檢察日報，2015（7）.

[11] 劉子陽.試點一年檢察機關提起公益訴訟30件 發現案件線索1942件[N].法制日報，2016-08-17（第3版）.

[12] 劉衛先.對我國環境公益訴訟可訴范圍的立法構想[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2009（2）：121.

[13] 劉惠明，王珠翠.日本環境法中非規制調整方法及對我國的啟示[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2017（12）.

[14] PRTR（Pollutant Release and Transfer Register Portrayal）環境污染物排放與轉移登記制度，屬于一項環境信息公開制度，該制度規定企業要根據國家出臺的清單，將自己的污染物排放情況上報，政府通過網絡平臺公開，讓公眾了解周邊企業污染物排放情況。目前已被美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國在內的30多個國家采用。

[15] NPO（Non-Profit Organization）民間非營利組織的簡稱，而不問法人資格的有無。不以盈利為目的的是NPO的特色。

[16] 〔日〕交告尚史，臼杵知史，前田陽一，黑川哲智.日本環境法概論[M].田林，丁倩雯譯，中國法制出版社，2014：176.

作者簡介：寧琪（1987—），女，陜西商洛人，湘潭大學法學院2011級憲法學與行政法學專業碩士研究生，單位：中原工學院信息商務學院，研究方向：憲法學與行政法學。