新常態經濟規制及其制約機制完善

呂昱江

經濟新常態下，產業政策和競爭政策的結合與平衡變得更加重要，這就為經濟性規制1提出了新的挑戰。同時，經濟性規制及其制約機制的完善，也與轉變政府職能、深化行政體制和機構改革有密切聯系。

傳統的經濟性規制的弊端在實踐中逐漸凸顯，需要改革，從命令型規制轉向激勵型規制。但在缺乏制約的情況下，激勵型規制更有可能會失效、失敗。可見加強對經濟規制的監督非常重要，然而我國在制約經濟性規制方面，面臨著規制機構不獨立等不足。

應將分散于各政府職能部門中的各種經濟規制職能優化組合成統一的規制機構，直屬于中央政府保持相對獨立，政府相關部門與規制機構“監管”分離，政府相關部門主要設定規制政策框架，并對規制機構進行監督。另外，大眾傳媒也要在輿論監督方面，起到相應的積極作用。

新常態下經濟性規制及其制約機制

經濟性規制及其制約機制的完善，不僅是經濟新常態下，平衡產業政策和競爭政策的重要任務，也是政府加快轉變職能的必然要求。

（一）新常態為經濟性規制提出了新的挑戰

探索完善宏觀調控體系，是經濟新常態下宏觀調控新作為的一個方面。不僅得靈活地應用規劃、計劃、財政、貨幣、消費、投資、產業和價格等政策，還得注重加強這些調控措施之間的協調配合。其中，產業政策和競爭政策結合，是非常重要的一環。

競爭政策是為了維護競爭性的市場結構，避免壟斷企業或者占市場支配地位的企業濫用市場優勢。產業政策則是從加強產業的競爭力出發，以優化產業結構升級。然而，產業政策往往會導致對市場現存結構的改變，影響市場競爭。國際國內長期的產業政策實踐表明，政府和私人部門之間的信息不對稱，可能導致產業政策出現偏差。

特別是當前，經濟新常態的幾個方面，體現在市場競爭特點方面，就是統一全國市場、提高資源配置效率是經濟發展的內生性要求，必須形成統一透明、有序規范的市場環境。表現在生產能力和產業組織方式方面，就是傳統產業供給能力大幅超出需求，產業結構必須優化升級，企業兼并重組、生產相對集中不可避免。產業政策依然會對包括公用事業等自然壟斷行業在內的產業積極扶持，我國政府早就明確，要把增加公共產品、公共服務打造為中國經濟提質增效升級的“雙引擎”之一。

如何平衡二者之間的關系，正是經濟性規制所要解決的問題，經濟新常態為經濟規制提出了新的挑戰。

（二）規制的制約機制和政府職能的轉變

要保證規制的有效性，理論上至少要有三個相對獨立的主體，即規制對象、規制的實施者和規制的確立者。就我國的現狀來看，經濟性規制的實施者和確立者通常由政府同時兼任，尤其是在自然壟斷產業的規制上，二者經常合一。

我國的經濟性規制中，尚缺乏一個相對制衡的、具有約束力的制約機制，嚴重影響經濟性規制的完善與發展。這樣的模式還混雜著政府界限模糊等相關情形，容易造成監管缺位、監管不到位、監管越位等問題，還會導致監管部門自我約束軟化，無法監督規制者等問題。

因此，經濟性規制制約機制的完善，也是加快轉變政府職能、深化行政體制和機構改革、提高治理水平的內在要求。

規制方式轉型與規制制約機制缺失之間的矛盾

經濟性規制從命令型轉向激勵型是重要的趨勢，但在缺乏制約的情況下，激勵型規制更有可能會失效、失敗。

（一）經濟性規制方式的轉型

市場失靈是政府規制的必要條件，但規制并非能盡善盡美，在缺少良好的機制設計和監督機制制衡下，規制也會失靈。一方面是被規制企業生產經營的低效率，另一方面是規制機構的運行效率低下、規制成本高昂，傳統的經濟性規制的弊端在實踐中逐漸凸顯。

傳統的規制方式，包括理想定價規制和投資收益率規制，基本都屬于命令型規制。所謂命令型規制，是指規制機制直接以行政命令的方式對被規制企業的市場進入、定價方式等行為進行規制，規制設計不考慮被規制企業的策略性反應，規制的動機在于替代競爭、阻止競爭，規制與競爭是互相排斥的。

為克服傳統規制的弊端，規制方式需要改革，從命令型規制轉向激勵型規制2。激勵型規制則是規制機構通過設計誘使企業說真話的激勵合同，以提高規制效率，規制的動機在于通過模擬市場競爭的方式來促進競爭。

（二）必須對經濟性規制進行監督和制約的原因

只有考慮到各方面的利益訴求，為消費者、壟斷企業集團提供必要的對等的談判空間，規制政策選擇才能體現各方利益。但規制機構不可能代表所有群體的利益，也不會獨立的承擔所有的風險成本。

傳統的規制（比如投資收益率規制）比較機械，規制機構回旋余地小，規制機構的決策對企業利益的影響也就很小。所以，規制機構為被規制企業所“俘獲”的可能性，相對來講比較小。

但是，在激勵型規制中，規制機構相對來講就比較容易受到規制俘獲威脅的影響，特別是在規制缺乏監督的情況下。

1.委托—代理機制弱化

在缺乏監督機制的情況下，規制機構可會能根據自己的利益需要，基于利益最大化的追求，而出現道德風險行為，機動地調整已有的規制政策，隨機地改變承諾。

萊文、斯騰特和褚亞思認為，從電信業的規制歷史來看，公眾與規制機構之間實際上存在著的“委托—代理”機制的作用十分有限，規制俘獲理論表明了激勵性規制有可能失去作用。巴羅斯認為，從委托—代理機制來看，如何控制那些代表所有者形勢規制權力的代理人（即規制機構）的行為，是一個普遍的難題，有可能出現個人利益代替公共利益的情況，導致低效率和浪費的出現。

規制者有可能忽視規制成本而只關注規制的行為結果，如強行關閉小煤窯而忽視小煤窯關閉之后的成本支出。規制者也有足夠的空間去模糊具體規制的內容和標的，以加大自由裁量權，如大量使用定性標準而減少使用定量標準。這一現象在文化產業相對較為突出。

2.信息不對稱

根據拉豐和梯諾爾3的研究，在激勵型規制過程中，規制機構往往比公眾具有較多的信息優勢，因而規制機構對規制合同的簽訂和執行具有較大的相機抉擇的權力。被規制企業可能會俘獲規制機構，而形成經濟學中所謂的“合謀”，規制機構的自由裁量權會使經濟性規制被扭曲。

拉豐和梯諾爾認為，規制機構有可能沒有充分的動力去收集被規制企業在成本、質量等方面的信息；或者即使掌握了這些方面的充分信息，也有可能策略性地運用所掌握的信息以便達到自己的目的，也有可能為了被規制企業的利益，濫用自己的信息優勢和規制權力。

因此，拉豐和梯諾爾指出，采用高效能的激勵政策，必須與可以減輕規制俘獲問題的行政和官僚制度聯系在一起?？梢?，政府對經濟性規制進行有效的監督十分重要。

我國在監督經濟性規制方面的困難

對經濟性規制加強監督非常重要性，然而我國在制約經濟規制方面有許多不足，主要是經濟性規制機構不獨立、相關法律不健全。

（一）規制機構不獨立

缺乏相對獨立的規制機構是長期以來我國經濟性規制實踐中突出的問題，目前可列舉的明確的規制機構屈指可數，而政府部門與規制機構之間的權力交疊、政府部門直接干預規制機構的行為屢見不鮮，“從中央到地方的幾乎所有政府機關都有規制權力”4。而且政府部門之間職能交叉現象比較嚴重。

“政出多門”“多頭執法”，不僅會加大監管成本、降低監管效率，而且還會降低監管機構的權威性，此外，還會在很大程度上把規制的“委托—代理”關系的鏈條復雜化，從而增大了道德風險，削弱規制的有效性。

以自來水、天然氣等行業的監管為例，一般情況下，企業要經過城市建設管理部門的資質資格審查，工商行政管理部門注冊登記后，才能從事經營活動，還必須取得衛生管理部門簽發的許可證，才能向消費者提供自來水等公共產品。同時，許多其他的監管工作由城市公用事業管理部門和物價管理部門負責。而物價部門制定管制價格，本身卻并不參與需求管理、企業經營成本的監控等規制活動。

在多家監管的情況下，由于監管邊界模糊，而且存在一因多果、一果多因等復雜關系，造成各監管機構職責不清，相互間協調成本高。更為嚴重的是，一旦出現問題和矛盾，可能會出現各部門之間相互推諉責任、無人問責，責任主體缺位。

由于規制機構有權無責，這容易導致權力膨脹。各個規制機構在規制程度、方式等方面存在差別，容易為被規制對象各個擊破，影響整體監管的效果。

（二）相關法律不健全

我國迄今為止僅依靠《立法法》對規制機構的規章制定權限予以制約，規制過程中最重要的調查程序、聽證程序和決策程序無法可依，對規制機構的監督和制衡機制僅限于行政規章意義上的問責制，尚沒有形成成文的法律規定。

法律讓渡于政府政令和規章，使得規制的法律地位降低。關于標準、質量、數量和體系化等方面，法律缺少具體行文規定，而是通過政府及規制機構出臺具體命令、規章等方式得以實施，確立了眾多并且具體的審批環節，實施以“以批代管”的模式，其結果是行政審批的供給遠遠大于社會需要。因而，規制制度的供求關系發生了扭曲，立法供給成為形式，行政審批突破了規制的嚴肅性，最終在很多具體事物上，“重審批輕監管”“以批代管”成為規制管理方法的主體。

規制制約機制的完善

（一）相對獨立和統一的規制機構

規制機構的統一和獨立是保證經濟規制高效和權威的前提。應將分散于各政府職能部門中的各種規制職能剝離出來，優化組合成相對獨立和統一的各有關行業的規制機構。規制政策制定程序和執行過程的相分離，有利于保證規制政策制定和執行的規范性和公平、公正；統一的規制機構，有利于保證規制政策的執行力、規制改革的連續性。

（二）政府部門加強監督

在當前條件下建立完全獨立的經濟規制機構是不現實的，也是不可取的。一方面，從我國政府職能轉變一直在進行中和政府干預型經濟發展模式的路徑依賴來看，另一方面，考慮到人大權力機關對規制機構的監督存在著信息不對稱等問題而比較薄弱，而規制的司法審查制度還沒有真正建立起來。經濟規制機構的獨立性建設應該是一個漸進的過程。

根據我國的實際情況，也借鑒發達國家的經驗，當前適宜的選擇是：經濟性規制機構直屬于中央政府保持相對獨立，同時，政府相關部門與經濟規制機構“監管”分離。即政府相關部門設定政策框架，并進行監督；規制機構在設定的政策框架內行事，并接受監督。

許多國家都設立了規制的監督機構。比如美國的行政管理和預算辦公室、英國的內閣辦公室規制影響部、澳大利亞的規制評估辦公室。在我國，國家發展改革委等部門應起到相對應的作用。

（三）大眾傳媒的作用

大眾傳媒應起的主要作用是將經濟規制中的不合法、不合理的問題揭示給政府和社會大眾。報紙、雜志、廣播、電視、網絡等大眾媒介的報道，有利于推動經濟規制中公眾參與的廣泛實現。近些年來，對一些行業的價格規制、進入規制中暴露出的問題，很多都是由于新聞記者的調查，上級政府和大眾才得以知曉詳情，并促使問題得到有效解決的。作為大眾傳媒，要勇于將經濟規制中各種隱藏的信息披露出來，要對出現的不公開、假公開問題及時曝光。

注釋：

1“規制”，有時也被稱為“監管”“管制”“調控”，這是regulation的不同譯法，除了經濟規制，還有社會規制和行政規制。本文所提到的“規制”，都是經濟性規制。

2激勵型規制表現在定價上，采取具有高激勵強度的“價格上限”規制；表現在市場進入上，采取競爭性進入規制，主要包括“特許投標”和“標尺競爭”，但要指出的是競爭性進入規制，在中國運用的并不多見。

3梯諾爾因相關研究獲得2014年諾貝爾經濟學獎。

4王俊豪 著：《管制經濟學原理》，第27頁，北京，高等教育出版社，2007年版。