加強對公租房運營監管的探索與思考

文/王蓮琴

按照國家對上海發展的戰略定位，至2020年，上海將基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市，而聚集并留住為城市發展作出貢獻的各類科技、創新和建設人員是實現城市發展戰略目標的重要保障。《上海市住房發展“十三五”規劃》指出，“十三五”時期（2016-2020年），“預計新增供應各類住房12750萬平方米、約170萬套，其中市場化住房8250萬平方米、約115萬套，包括商品住房4000萬平方米、約45萬套和租賃住房4250萬平方米、約70萬套，租賃住房供應套數占新增市場化住房總套數超過60%；保障性住房4500萬平方米、約55萬套”。到2020年，基本形成符合市情、租購并舉的住房體系，實現住房總量平穩增長、住房價格總體穩定、住房困難有效緩解、居住條件明顯改善、管理能級顯著提升的總體目標。

2017年底，全國住房城鄉建設工作會議在京召開。會上對2018年工作任務作出部署：要推進國有租賃企業建設，充分發揮對市場的引領、規范、激活和調控作用，支持專業化、機構化住房租賃企業發展，加快建設政府主導的住房租賃管理平臺，加快推進住房租賃立法，保護租賃利益相關方的合法權益。2018年，上海市計劃開工和轉化的新增租賃房源20萬套，新增代理經租房源9萬套，按照“市區聯手、以區為主”的原則，徐匯區2018年度計劃新增供應租賃住房7500套，新增代理經租房源4050套。要實現這一目標，必須牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，聚焦住房市場體系和保障體系，大力培育發展住房租賃市場。

公共租賃住房運營公司，作為政府投資設立的負責公共租賃住房投資和管理的專業運營機構，在建立健全區域住房租賃制度、探索住房租賃居住模式、促進城市保障性住房體系健康發展中承擔著重要責任。本文通過分析上海公共租賃住房運營機構近年來運營情況，對其房源籌集、分類準入審核、租金收繳及退出機制等方面的監管模式進行思考，研究其切實有效發揮國資企業在住房業務上應發揮的引領和帶動作用，探索建立一套行之有效的規范化運營監管制度，確保公共租賃住房公平分配、政策高效運行，實現讓“夾心層”群體“居者有其屋”的宗旨目標。

一、分析問題，尋求解決辦法

公共租賃住房運營公司在租賃住房運營管理、代理經租、收儲社會房源等方面進行了探索。為進一步規范房屋租賃市場、引領代理經租行業發展，他們結合 《關于做好2017年住房保障跟蹤審計相關問題整改工作的通知》（徐房管〔2018〕39號）要求，對公司存在的廉租實物配租房源被占用、部分保障性住房空置未用超過一年、部分廉租房實物配租家庭租金存在欠繳現象等情況進行了分析，發現問題主要出在如下幾個方面∶

其一，房源供應量與需求量匹配問題。徐匯區2018年度計劃新增供應租賃住房7500套，新增代理經租房源4050套，公租房源增量迅速放大，而存量保障性住房卻仍存在空置未用超過一年的現象。這表示存在收儲的房源（房型、面積、租金價格、地理位置等）是否適合租房者需求的問題。

其二，代理經租收儲房屋價格、租金價格制定問題。上海市公共租賃住房的租金價格是在市場價格的基礎上，按照“保本微利”的原則，由公租房運營公司根據房型、面積、區位等因素綜合評價或請專業評估機構評估后，以略低于市場水平確定的。此外，公共租賃住房作為保障房體系中的重要一環，在確定租金時應嚴格貫徹“充分保障”的宗旨，以減輕“夾心層”人群住房支出壓力，體現國家給受保障群體的福利。同時，代理經租公租房的租金定價更側重于“市場導向性定價”，因為存量住房業主更關心租金收益，如遠低于市場租金，則會選擇拒絕與政府合作。而如租金價格隨市場價格提升，則會造成承租戶欠租或提前毀約現象。

其三，運營管理成本、房屋維修費用及折舊成本的來源及后續還貸問題。公租房面

向中低收入階層，租金低于市場租金，且在運營管理中需要耗費大量人力財力，即使有財政補貼，也難以實現自身的資金平衡。此外，分散式代理經租房源，需要按規定標準進行統一的裝修配置后方可租賃，前三年基本難以獲得盈利，后期盈利水平需視運營規模及期限而定，總體利潤水平較低。以H公司為例，其自有產權的定向租賃住房，收繳的租金不足以覆蓋管理成本及房屋的折舊成本，導致2017年出現虧損現象。2018年，雖然預計將增加 “龍南佳苑”共兩千余套公租房的出租收入，但根據市公積金中心要求，項目在未還清貸款期間的租金收入必須全額納入公積金監管賬戶。而項目日常運營的管理費用，以及交付運營后管理系統軟硬件升級、商業設施改造、公共空間裝修、家具設備采購等，預計將發生約2000萬元的費用，在最近5年內均無法在租金收入中列支。由于目前由公租房管理的配套商業運營模式尚未成熟，難以形成反哺，公司2018年預計仍將虧損。長此以往，必將影響公租房運營平臺的后續發展。

其四，房源和租戶各自的退出機制問題。雖然目前上海公共租賃住房的退出機制中已規定了相應的懲罰條款，但現實執行中卻存在承租人隱瞞真實收入和住房狀況、管理方缺乏有效的租戶收入統計與監管機制的情況。這些都將導致退出機制的不順暢。

因此，建立健全個人信用體系，加強與承租者單位、稅收、銀行等部門的溝通聯系，充分利用社會監督機制的力量進行監督勢在必行。同時，要通過公共租賃住房信息服務平臺及時掌握配租人信息，并按期進行信息評估，從而評判是否延期或退出。此外，要建立分級房源數據庫，按照租金高低，適時合理地為退出者提供合適房源，真正做到“應保盡保，應退盡退”，確保房源的有效利用，發揮公共租賃住房保障低收入群體的作用。

二、厘清概念，才能實現合理保障、公平分配

根據住房和城鄉建設部、財政部、國家發展和改革委員會聯合印發的《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保〔2013〕178號）的規定，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房，但在準入標準上仍存在區別，只有厘清概念，才能實現更好的管理。

公共租賃住房，即由政府投資或提供政策支持而建設、收購或長期租賃的，限定標準、供應對象和租金水平的租賃型、保障性住房。其保障的對象是“夾心層”群體，包括無房的大學畢業生、引進人才和其他住房困難群體。公共租賃住房不以營利為目的，其面積、房型、裝修標準等由政府限定。以H公司為例，目前其公共租賃住房有“田東佳苑”、“龍南佳苑”、“馨寧公寓”等，其中包括部分代理經租房源。

廉租房，指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供的社會保障性住房。廉租房的分配形式以租金補貼為主，以實物配租和租金減免為輔。

公租房運營公司必須根據政府制定的準入標準和保障水平，建立動態調整機制，堅持廉租住房以貨幣補貼為主，對符合條件的申請家庭實行“應保盡保”，做好托底保障。同時，根據公共租賃住房政策，運營公司只有堅持 “規模合理、以供定需、聚焦人才、循環使用”的基本原則，才能在本市科創中心建設中為各類企事業單位解決青年職工、引進人才階段性住房困難提供支撐與保障。

三、拓寬思路，多渠道籌集各類公租房房源

（一）目前的公共租賃住房籌措方式

1.政府投資新建。“龍南佳苑“作為徐匯區實施人才優惠政策的一項重要項目，大部分建設資金由政府提供，結合部分通過區屬國有企業貸款的方式建設完成，產權歸屬國有，委托公租房運營公司進行管理。該項目建立“1+5”人才公寓工作機制，力求優先保障本區重點產業、重點單位中住房困難的青年職工，優先安排本區重點人才入住，為產業管理部門招商、穩商提供了有力支持。

2.代理經租房源。充分挖掘利用社會各界資源，按公租房限定標準將居民富余的存量房產（以中小戶型為主）或企業閑置房產，由政府或公租房運營機構根據房型、面積、區位等因素綜合評價或請專業評估機構評估后，以略低于市場水平確定租金價格，與產權人或產權單位簽約后收儲為公租房房源，在政府指導下，按照“保本微利”的原則，面向中低收入群體開展租賃業務。公租房運營公司通過對區域內供需情況的具體排摸，在收集相關數據并進行數據分析的基礎上, 有針對性地進行收儲，以滿足不同租戶多樣化的需求。收儲存量房用于公租房，可以減少新建公租房數量，緩解政府財政壓力。2015年，H公司與徐匯區長橋街道合作，抓住整治群租的契機，探索在動遷安置房小區收儲居民閑置住房作為公租房的路徑，并按照公租房的標準對收儲房源進行統一裝修后，以公租房的形式出租給轄區內企業員工，受到了區域內企業的青睞。

（二）正在探索中的公租房籌措方式

1．金融創新研發。2018年1月9日，上海市政府分別與國家開發銀行、中國建設銀行在滬簽署《發揮開發性金融機構優勢推進上海市住房租賃市場建設合作備忘錄》和《推動上海市住房租賃市場發展戰略合作備忘錄》，將在重點項目授信、綜合金融服務、金融創新研發等領域加強合作，發揮金融機構優勢，通過多渠道籌措資金，克服地方政府財力不足的問題，以滿足保障房項目建設資本金需求，推動住房租賃市場發展。H公司借助集團平臺，與萬科和建設銀行達成戰略合作意向，萬科和建設銀行將在租賃住房全生命周期的建設管理和資金支持方面提供有效保障。

2．盤活國企存量低效土地資源。2018年1月15日，國土部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示，將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，探索盤活非房地產企業自有土地、農村集體經營性建設用地的措施。尤其是在城市更新過程中，積極保障原有大量的工業用地、倉儲物流用地使用權人的合法利益，從而減少政府拆遷、收儲再出讓環節的社會矛盾，提高這些低效土地使用權人參與盤活存量土地二次利用的積極性，有效縮短土地供應周期。與此同時，房地產開發企業也可以提前介入土地轉性開發，降低土地成本，建成后由公租房運營公司進行專業管理，這樣對調節市場房屋價格和租金價格將起到積極的作用。目前，H公司已依據區域發展導向，結合各產業功能區定位和需求，因地制宜地著手對區域內可利用土地、老舊廠房、酒店賓館等資源進行挖掘整合，改建和新建公租房或社會租賃房項目。

四、積極探索，建立健全監管機制

隨著前期大規模投資建設的公租房陸續交付使用，對租戶和房屋的后期運營管理和使用監督面臨著日益嚴峻的挑戰。基于公租房的公共所有和社會保障屬性，交付使用后的運營和使用監管將是“十三五”時期住房保障工作的重點，后期運營管理的效果將決定公租房制度的成敗。借鑒美國、德國、新加坡和中國香港等國家和地區的保障房管理經驗及近年來國內各地的實際運作經驗，已初步形成了一些富有指導性的制度和規范，但還需在未來實踐中不斷加以完善。

公平合理的準入機制、科學合理的運營管理機制、順暢有效的退出機制，是確保住房困難家庭獲得實惠的關鍵所在，也是公租房實現可持續發展的基礎。因此，規范準入審核、嚴格租賃管理、加強使用監管、健全退出機制、切實防范公租房和廉租房的轉租和改變用途等違規行為是公租房運營公司必須考慮的問題。

（一）提高認識，增加自我管理意識

運營公司要充分認識發展住房租賃市場的重要意義，多方面、多層次地開展宣傳教育，特別要加強中低收入人員對租賃住房的認知，使公眾能夠領悟公共租賃模式的內涵和優勢，培養承租者自我管理、互相監督的意識，共同解決問題，監督違規行為。建議成立“租戶委員會”，發揮承租者在公租房社區管理中的自治自律作用。同時，還要進一步加快培育租賃從業人員的管理水平，增強政策把控力度。

（二）優化環節，提升操作規范透明度

按照“資源可視化、營銷市場化、服務規范化、決策科學化、監管智能化”的租賃房運營全流程服務管理要求，加快推進住房租賃公共服務平臺建設，運用信息化手段優化住房租賃公共服務，規范住房租賃市場秩序。同時，要嚴格按照《徐匯區區籌公共租賃住房申請對象準入標準（試行）》（徐府發規〔2017〕1號）及《徐匯區區籌公共租賃住房申請審核工作實施辦法（試行）》等文件要求，堅持“公平、公開、公正”原則，嚴把準入關、退出關，提高窗口效能，規范操作流程與操作行為。

（三）有效控制，做好財政資金投入及預算管理工作

要確保政府投入資金、補貼資金的合理使用，加強對日常運營管理費用、商業設施改造費用、代理經租裝修費用的預算管理，精確分析公司的盈利及償債情況，及時做好財政預算資金的申請工作；要嚴格控制公租房、代理經租收儲房源的裝修標準，建立日常維護、維修制度及使用損壞物品的評判標準，明確管理方與承租方的責任與義務，公平合理地承擔維修費用；確定租金定價時，應以市場租金為導向，同時考慮出租人、承租人以及公租房公司、政府財政等各方利益，堅持“市場定價、分檔補貼、租補分離”原則，建立合理的租金收繳和增長調整機制，實現運營收支平衡，確保公司正常運行。

（四）加強聯動，建立日常監督管理體系

加強公司與屬地街道居委、業委會和物業公司等單位和機構的聯動，充分發揮街鎮等基層組織作用，推行住房租賃網格化管理，及時掌握租戶動態，適時啟動退出機制，切實防范群租、轉租等違規行為，做到未雨綢繆，提升租賃服務管理水平。同時，要積極推動區域化黨建工作向居民區延伸，探索建立黨建服務站，充分發揮居民區黨組織在社區各項工作中的領導核心和戰斗堡壘作用，增強居民區黨組織整合、統籌、協調社區資源的能力。

（五）豎立標桿，提供專業化物業管理

充分發揮專業物業管理公司的作用，推進信息化管理技術，推行門禁卡與ID卡制度與租賃管理系統聯網，準確掌握租賃房屋的使用情況；堅持以人為本、民生優先，不斷提高租賃住房精細化管理服務水平。對諸如“龍南佳苑”等獨立的公租房住宅小區，應著眼于租住人群的基本特征和需求，綜合考慮商業配套的業種、業態設置和價格服務等因素，有條件地引進配套商業，從而提升租賃住房生活配套功能。同時，要密切關注社區精神文化需求，努力打造有溫度、有文化、能充分感受和分享生活的新型住宅社區，為在徐匯工作的年輕人營造有形的物質家園和無形的精神家園。

（六）健全制度，不斷提高管理水平

必須嚴格遵守各級政府出臺的公租房相關政策要求，建立健全各項內部管理制度，充分運用線上線下平臺載體，通過服務強化監管；充分發揮區屬國有企業作用，不斷提高服務與管理水平，促進住房租賃市場健康發展，起到托底保障和“壓艙石”、“穩定器”的作用。