從一份安全生產大檢查自查自改承諾書說起

文丨陳永遠

2018年5月18日,筆者在B公司進行安全生產督促檢查發現一份B公司蓋好公章和法定代表人簽名的安全生產大檢查自查自改承諾書（以下簡稱安全承諾書），經B公司負責人介紹，此份安全承諾書是準備送到A市質監局，具體承諾內容如下:

安全生產大檢查工作方案已經收到。按照安全生產大檢查工作要求，本企業（單位）已按照相關法律法規、規程規范和技術標準，組織開展并完成安全生產大檢查自查自改工作。自查自改期間，本企業（單位）檢查12項目，發現安全問題和隱患2項，整改2項，整改率100%；其中重大隱患1項，整改1項，整改率100%，并按照要求建立相關臺賬。若有不實之處，自愿承擔相關責任并按上限接受處罰。

這份承諾書，是B公司堅持安全自查、隱患自除、責任自負，落實企業安全生產主體責任的具體體現。但筆者仔細看一下，發現其中還存在承諾內容是否符合《行政處罰法》有關條款規定問題。

安全承諾書是企業應監管部門所提要求做出完全同意的書面表示，簽訂安全承諾書在法律上屬于合同的一種。簽訂了安全承諾書，就意味著其已經知悉相應的安全責任和義務，不遵守就視為違約，要負相應的法律責任。同時簽訂安全承諾書必須同時滿足以下三個前提才是合法有效的：一是當事人真實意愿的反映。二是沒有違反相關法律法規規定。三是沒有侵犯他人利益。從B公司蓋的公章和法定代表人簽名情況來看，此份安全承諾書是當事人真實意愿的反映，但承諾內容“若有不實之處，自愿承擔相關責任并按上限接受處罰”卻違反《行政處罰法》第三條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”和第四條“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”規定。

《行政處罰法》第三條規定了處罰法定原則，也就是說行政相對人首先要具有違反行政管理秩序的行為，但行政相對人的違反行政管理秩序的行為并非全部都應給予行政處罰，應區分不同情況根據法律的規定給予不同的處理。如果有的違反行政管理秩序的行為十分嚴重，構成犯罪的，就應根據刑法的規定處罰，而不適用行政處罰；有些極輕微違反了行政管理秩序的行為構不成《行政處罰法》規定的應予處罰的標準的，則不應給予行政處罰。還有行政機關實施行政處罰不是任意性的，而是有法律限定的，只有法律、行政法規、地方性法規或者規章規定給予行政處罰的，才能依法給予行政處罰。所以如果B公司的承諾不符合事實，要看其行為是否構成違法，違法行為是否依法要給予行政處罰，違法行為是否是屬于質監部門管轄范圍，不能僅憑一紙承諾書就要對B公司進行處罰不符合處罰法定原則。

《行政處罰法》第四條規定了罰要當罰，防止濫罰原則。就是說行政機關依法對行政相對人的行政違法行為實施行政處罰時，應遵循過罰相當原則，綜合考慮處罰相對人的主觀過錯程序、違法行為的情節、性質、后果及危害程度等因素行使自由裁量權。行政機關如果未考慮上述應當考慮的因素，違背過罰相當原則，導致行政處罰結果顯失公正的，人民法院有權依法判決變更。如果僅憑B公司在安全生產大檢查期間承諾不實就要給予上限處罰，也就是從重處罰，沒有綜合考慮其他B公司因素，對行政相對人是不公正的。《行政處罰法》只規定行政處罰應當依法從輕或者減輕情形，并沒有從重處罰明文規定，實踐中，行政機關一般根據上級部門或者本機關制訂行政處罰裁量適用辦法來規定從重處罰標準，如：多次違法的，在共同違法中起主要作用的、被責令改正后拒絕改正的、違法行為社會危害大的、被處罰后2年內再次發生違反法律法規規章的違法行為的等情節。因此，若行政機關以B公司在開展安全生產大檢查這一特殊期間承諾不實就要實施上限處罰，沒有綜合考量其他影響情節，這是不全面的，容易引起行政相對人提起行政復議和訴訟。

安全生產監督管理職責的本質就是依法行政,即依據國家安全生產的法律、法規及規章制度對安全生產實施監督管理和監察的行政行為。因此，質監部門要求企業簽訂安全承諾書是履行自己安全生產監督管理的法定職責，必須依法行政，不能為了方便部門自己，簡單依據違反事先簽訂安全承諾書來對企業進行上限處罰，讓企業履行這種不合法承諾。