警惕認證機構(gòu)變味的跟蹤監(jiān)管

文丨蔣文運 黃亞 陳錦平

管理體系認證屬自愿性認證，自愿性認證不是自由性認證，要受到國家規(guī)定的相關(guān)行政許可、資質(zhì)許可的產(chǎn)品或服務(wù)范圍調(diào)整。如何監(jiān)管本地區(qū)自愿性管理體系認證？如何管控好質(zhì)量體系持續(xù)有效合法運行？認證機構(gòu)履行《質(zhì)量管理體系認證規(guī)則》是否就是有效跟蹤？本文通過一個真實的案例，來詮釋新的市場監(jiān)管體制下有效跟蹤從業(yè)行為規(guī)范。

對質(zhì)量體系運行行為的有效監(jiān)管，我們已經(jīng)建立一套常態(tài)的管理體系，如何管控好質(zhì)量體系持續(xù)有效合法運行？認證機構(gòu)監(jiān)管履行《質(zhì)量管理體系認證規(guī)則》是否構(gòu)成免罰理由？同是監(jiān)管行為，如何理解和履行管理部門的有效跟蹤？下面通過一個真實的案例，來揭示新的市場監(jiān)管體制下在該領(lǐng)域有效跟蹤行為的從業(yè)規(guī)范。

案情

2016年4月7日，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)市場監(jiān)管人員監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)鹽城市黃海化學(xué)集團公司工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證2015年12月29日過期后仍在繼續(xù)從事產(chǎn)品生產(chǎn)銷售，監(jiān)管人員對已生產(chǎn)屬于領(lǐng)證的23種產(chǎn)品，共計565桶，貨值金額90160元，現(xiàn)場做了詳細的檢查筆錄并用執(zhí)法記錄儀音像保存。監(jiān)管人員還發(fā)現(xiàn)在產(chǎn)品的包裝物上印有該企業(yè)通過ISO9001質(zhì)量管理體系認證標志和宣傳語。就體系認證，該企業(yè)負責人介紹，是正規(guī)有資質(zhì)的北京某認證機構(gòu)給他們做的，在2013年6月9日獲得證書，最近的一次監(jiān)審發(fā)生在半年前。亭湖區(qū)局執(zhí)法人員通過授權(quán)的認證認可業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管平臺查閱，確認該企業(yè)質(zhì)量體系認證證書注冊范圍涵蓋被檢查的產(chǎn)品，證書持續(xù)有效至2016年6月8日。該局對這家企業(yè)的無證生產(chǎn)行為進行了立案查處，同時對北京這家認證機構(gòu)的發(fā)證管理失察行為給予立案調(diào)查。這兩個案件最后，該局對黃海公司以《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》作出責令停止無證生產(chǎn)、沒收已生產(chǎn)的危化品和五萬元罰款處理，對北京某認證機構(gòu)以《認證認可條例》（以下簡稱《條例》）作出責令改正和十萬元罰款處理。

審理

該局對黃海公司無證生產(chǎn)的違法認定事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，處罰裁量合理，該企業(yè)自知一些化工產(chǎn)品國家管理嚴格，需持有效的生產(chǎn)許可證證書生產(chǎn)，在證書有效期到期失效后未有任何申報續(xù)證行為，該企業(yè)表示接受處罰。該局對北京某認證機構(gòu)質(zhì)量管理體系認證中的違法行為查處時遇到一些內(nèi)外部雙重困難，最終該案件通過司法途徑得以解決，面對法院的最終裁決，該認證機構(gòu)履行了處罰義務(wù)。綜合調(diào)查、聽證、案件審理和司法訴訟過程，現(xiàn)將違法行為的認定和交換的重點意見作如下闡述：

一是來自內(nèi)部壓力。有人認為，對企業(yè)的無證生產(chǎn)行為已經(jīng)進行了查處，已經(jīng)履行了職責；該認證機構(gòu)是來幫助企業(yè)提升質(zhì)量運行，有不到之處，但是外地的，調(diào)查取證可能困難，又取消了該企業(yè)的證書，是否要處罰？處罰能否執(zhí)行到位都難說。

執(zhí)法人員認為，有違法行為存在就不能放過，監(jiān)管并不是對本地企業(yè)管而對外地企業(yè)不管，這家企業(yè)表面上看似體系認證問題不嚴重，一旦發(fā)生質(zhì)量或安全問題，監(jiān)管豈不流于形式，若責任追究又是誰來承擔？他們堅持認為：履職不應(yīng)糾結(jié)于畏難，查究不要區(qū)別于內(nèi)外，不能放過任何一種違法行為，做到責任分清問心無愧；認證機構(gòu)未按照《質(zhì)量管理體系認證規(guī)則》有關(guān)規(guī)定條款對所頒發(fā)證書的獲證組織質(zhì)量體系運行合法性、有效性監(jiān)督，不能進行有效跟蹤，使其持續(xù)符合要求，要追究責任，從而維護法律的尊嚴。

二是自外部阻力。企業(yè)認為他們是嚴格按照《質(zhì)量管理體系認證規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）的要求執(zhí)行的，對該局擬作出處罰的《告知書》指出的不符合上述《規(guī)則》中的5.1、5.6⑷、5.8要點均進行了辯解。他們不接受“違反認證規(guī)則”主要有以下幾點理由：

第一點：《規(guī)則》5.1強調(diào)有效跟蹤，目的是使體系持續(xù)符合要求。因為《規(guī)則》第5部分說的是“監(jiān)督審核程序”內(nèi)容，前后審核時間間隔不能超過15個月，他們完全依照規(guī)則要求分別在2014年6月和2015年6月對該企業(yè)實施了2次規(guī)范性監(jiān)督審核，有計劃有任務(wù)委派書等關(guān)聯(lián)證據(jù)。對于認證機構(gòu)對企業(yè)的認證服務(wù)而言，這就是履行了有效跟蹤。

第二點：《規(guī)則》5.6⑷強調(diào)審核活動要持續(xù)符合國家政策，目的是不能與法律規(guī)章相違背。他們認為在《規(guī)則》規(guī)定的2次審核中對該企業(yè)管理體系涉法是否持續(xù)符合要求進行了審核和評價，在執(zhí)行第二次監(jiān)審過程中該企業(yè)的生產(chǎn)許可證仍在有效期，這就不能指責機構(gòu)行為違法。

第三點：《規(guī)則》5.8強調(diào)機構(gòu)要根據(jù)監(jiān)審等有效信息對發(fā)出的認證證書進行評判，目的是確保持續(xù)符合條件。他們認為依據(jù)規(guī)則的要求通過上述兩點已履行了這方面工作。依據(jù)《規(guī)則》4.1.5⑶，企業(yè)有關(guān)條件發(fā)生變化時，應(yīng)及時向認證機構(gòu)申報。為了充分做好這方面要求，他們一是建立《獲證組織的信息通報制度》，二是在給企業(yè)認證證書上載明“認證注冊范圍不包括未獲得有效的國家規(guī)定的相關(guān)行政許可”等內(nèi)容，明確警示和告知企業(yè)在何種狀態(tài)下管理體系證書不能發(fā)揮證明作用。就《規(guī)則》而言，他們認為是獲證企業(yè)不遵守《規(guī)則》。

另外2016年4月22日在區(qū)市場監(jiān)管局的提醒下已按《規(guī)則》7.3.1要求對證書作出撤銷指令，這仍是在證明機構(gòu)在履行有效跟蹤，在這種情勢下對發(fā)證機構(gòu)仍以“違反認證規(guī)則”處理不能接受。

在訴訟程序中，該局在認證有效跟蹤上指出企業(yè)沒有履行《規(guī)則》的要求，認證機構(gòu)還是強調(diào)以上幾點，始終他們的行為沒有違背《規(guī)則》“有效跟蹤”監(jiān)督，按《規(guī)則》的相關(guān)要求是企業(yè)犯錯，讓他們?yōu)槠髽I(yè)買單不在理。各執(zhí)一理，各說一詞。

點評

北京某認證機構(gòu)對鹽城這家屬于生產(chǎn)許可證管理的企業(yè)在其證書到期失效后幾個月的時間毫不知情，《條例》第二十七條規(guī)定“認證機構(gòu)應(yīng)當對其認證的產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系實施有效跟蹤調(diào)查”，顯然本案中這家認證機構(gòu)的認證行為違反了這項規(guī)定。對沒有實施“有效跟蹤調(diào)查”，《條例》第六十條規(guī)定認證機構(gòu)要接受監(jiān)管部門的處罰，《條例》第六十條第一款第㈢項列舉了三種這方面不正常的具體行為：一是未主動有效跟蹤調(diào)查的，即如本案，根本未去做調(diào)查，無法發(fā)現(xiàn)問題；二是不能發(fā)現(xiàn)其持續(xù)符合認證要求的，即做了調(diào)查卻未發(fā)現(xiàn)問題；三是不及時采取暫停直至撤銷并公布的，即發(fā)現(xiàn)問題不及時處理行為，這些都可以認定認證機構(gòu)未進行有效跟蹤行為，該局依據(jù)《條例》第六十條的規(guī)定給予責令改正和罰款處理，是正確的。

一審、二審法院均認為：企業(yè)獲得的管理體系證書在生產(chǎn)許可證失效后仍在持續(xù)有效中，認證機構(gòu)沒有及時監(jiān)督企業(yè)質(zhì)量體系繼續(xù)持證的符合性、合法性要求，即便機構(gòu)在監(jiān)管部門的介入下終止頒發(fā)的證書，不能指責監(jiān)管部門處罰事實不清、證據(jù)不足。

本案中，有幾個方面在今后與認證機構(gòu)溝通和監(jiān)督管理中需要提醒和重視的地方。

一、對“有效跟蹤”的理解

無論《條例》還是《規(guī)則》，都強調(diào)“有效跟蹤”關(guān)鍵性詞語，就認證機構(gòu)而言，《規(guī)則》是他們進行認證的綱領(lǐng)和指南，一切認證行為必須符合《規(guī)則》所制定的要求，自然對“有效跟蹤”的理解就限于《規(guī)則》自身的條條杠杠?！坝行Ц櫋痹凇氨O(jiān)督審核程序”部分，機構(gòu)就認為只要履行了《規(guī)則》該部分所要求的程序和任務(wù)就是實施“有效跟蹤”。就市場監(jiān)管部門而言，《條例》是他們進行認證監(jiān)管的指揮棒和照妖鏡，凡是有違背《條例》的行為都是違法行為，對一個屬于許可管理到期又未申請延續(xù)的，其行為繼續(xù)發(fā)生涉及到違反多個國家政策必須叫停，而本該接受國家政策約束的體系認證卻在為企業(yè)的涂脂抹粉大行其道，這種問題的發(fā)生就因為缺失“有效跟蹤”而導(dǎo)致。同樣語匯在不同的規(guī)則中會產(chǎn)生不一致的理解，前者“有效跟蹤”是對《規(guī)則》認證活動方式的束縛式理解，而后者“有效跟蹤”是對《條例》市場監(jiān)管行為的放開式運用。

為此，兩級法院對認證機構(gòu)提出不是認證機構(gòu)沒有“有效跟蹤”，不予認可；對認證機構(gòu)提出企業(yè)不通報與機構(gòu)無關(guān)聯(lián)，不予支持。筆者認為：認證機構(gòu)及時撤銷證書行為，只能視為對體系運行及時止損，不能認同為“有效跟蹤”，而認證機構(gòu)將之說成“有效跟蹤”只能是一種很光鮮的辯詞。

二、對聲明、通報的理解

為防止有行政許可、資質(zhì)許可要求的產(chǎn)品或服務(wù)發(fā)生變化，企業(yè)誤用濫用認證證書情況發(fā)生，機構(gòu)建立了相應(yīng)的控制措施，在發(fā)證的證書中明確載明“認證注冊范圍內(nèi)不包括未獲得有效的國家規(guī)定的相關(guān)行政許可、資質(zhì)許可的產(chǎn)品或服務(wù)范圍”，這種做法本身不錯，可以對企業(yè)做到一定的警示作用。筆者認為，該認證機構(gòu)明知國家許可政策在認證過程中的不可忽視和侵犯，不能因此免除程序內(nèi)外部的監(jiān)督職責，不能因此規(guī)避應(yīng)當承擔的法律責任。

《規(guī)則》有具體規(guī)定企業(yè)將變化情況及時告知發(fā)證機構(gòu)，這是要求企業(yè)做的，問題是如果企業(yè)不遵守規(guī)范，《規(guī)則》沒有說應(yīng)當追究企業(yè)的法律責任，最終的責任承擔還是認證機構(gòu)，認證機構(gòu)既然發(fā)了證，就應(yīng)當一管到底，不能因執(zhí)行了《規(guī)則》的監(jiān)審要求就理解為履行了一切義務(wù)，任何《規(guī)則》中制定的審查行為都不能代表全過程的有效跟蹤行為。

公開聲明不是免罰牌，遵守《規(guī)則》不代表就不錯?！兑?guī)則》是在法律框架下形成的，有時不能完全接軌法律的內(nèi)涵，我們要正視《規(guī)則》與《條例》還沒有完美無縫銜接。

三、重視監(jiān)管平臺作用

對外地企業(yè)的有效取證一直是當前執(zhí)法人員查處違法行為的攔路虎。在這起案件中，執(zhí)法人員同樣遇到這個問題，他們機智運用了認監(jiān)委網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管平臺，這個平臺是國家頂層設(shè)計者為廣大基層監(jiān)管人員配備的有效監(jiān)管電子眼，充分利用這個平臺，既能提高監(jiān)管效率，也能極大極快處理監(jiān)管中的違法行為。基層監(jiān)管人員在監(jiān)管工作中應(yīng)當充分利用現(xiàn)代科技帶來的便利，把網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺的作用發(fā)揮和運用好。

本案從立案查處、調(diào)查取證，再到告知審理，直到法院審理判決，時間跨度雖一年半不到，但經(jīng)歷了一個起訴應(yīng)訴的艱難歷程。該局查處的認證違規(guī)行為是法律禁止的行為，因本案是對許可和體系雙重監(jiān)管，對認證機構(gòu)管理持證的企業(yè)，對認證有效性跟蹤的詮釋，均有借鑒和指導(dǎo)作用，曾在江蘇省高級人民法院公報刊登。