基于城鄉要素優化配置的鄉村振興戰略實施路徑思考

彭震偉

鄉村振興戰略從根本上說是要改變中國社會當前的主要矛盾。我國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而最大的不平衡是城鄉發展的不平衡，最大的不充分是農村發展的不充分。

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要素的合理優化配置是鄉村振興戰略的關鍵

“三農”工作的根本目的就是讓農民生活水平不斷提高，要達到此目的，必須讓農民的收入不斷增長。要實現這樣的鄉村振興，最重要的是把鄉村振興放在城鄉融合的大系統中，最關鍵的是認真思考如何來配置、優化城鄉發展要素。黨的十八屆三中全會就提出要推進城鄉要素的平等交換和公共資源的均衡配置，推進城鄉基本公共服務的均等化。

20世紀末歐洲制定了“歐洲空間發展展望（ESDP）”這一引導性文件，引導歐盟在不斷擴張的情況下去平衡國家之間的發展，尤為關注構建新的城鄉關系，包括本土化、多樣化與高效發展的鄉村地區，以及構建城鄉合作伙伴關系。從中獲得的體會是，我國鄉村振興戰略所需要構建的城鄉關系是一種平等的合作伙伴關系，而不是由城市來支持鄉村和彌補以前對農村的欠賬，或者是城市對鄉村的外援。

對于鄉村的發展而言，發展要素的合理配置非常重要。一方面是外部的要素，即處理好一個地區內城鄉之間的關系，鄉村的發展要放在城市和區域發展的大環境中；另一方面是從鄉村自身來說，鄉村自身有很多要素，如鄉村的土地、生態和人力資本等，要放在城鄉整個體系中去考慮這些要素的利用，關鍵在于如何給鄉村的發展找到一個比較好的路徑。鄉村發展涉及很多層面，土地要素是把鄉村一二三產業融合在一起發展的關鍵，而能夠將鄉村一二三產業融合在一起發展的主要原因就是鄉村的發展要為整個地域服務。

土地整治是合理優化城鄉發展要素的基礎

2016年國務院8號文中特別提出要完善土地利用機制，把城鄉建設用地作為一個整體，規范推進城鄉建設用地的增減掛鉤。即推進城鄉土地的綜合整治。為何要進行土地整治？一是優化國土空間格局，二是調整土地利用結構，三是消除土地利用障礙因素，四是補齊生產生活基礎設施短板。國際上有不少國家和地區把土地整治作為一項非常重要的內容來做，并取得了成功。這些土地整治集中體現出以下特點：一是把土地整治作為農業、農村與區域發展的重要推動力，抓住了土地要素這個根本；二是有完善的土地整治法律制度作保障，鄉村振興也需要這樣的一個根本保障；三是土地整治的資金主要由政府承擔，這對鄉村的發展來說是非常關鍵的；四是土地整治中公眾參與程度很高，表現為鄉村相關多元主體的廣泛參與；五是注重土地的權屬管理，尤其是農用地和集體建設土地；六是在土地整治中重視對景觀和生態的保護；七是土地整治呈現產業化的發展趨勢。

土地整治與土地增減掛鉤相結合是土地整治能得以推進的一個重要因素，也是城鄉融合發展的一個重要保障。增減掛鉤政策的內涵有三個方面：一是補償機制作為這項政策的核心；二是級差收益作為這項政策的動力；三是城鄉用地的雙向平衡成為這項政策的結果。

如何通過土地整治這個具體的路徑去實施鄉村振興戰略？具體來說有以下幾方面：第一，與農業發展的關系。農業發展是我國頂層設計需要重點考慮的內容，基本農田是農業發展的基本保障。第二，是土地整治和生態建設的關系，這是鄉村振興非常重要的內容。第三，是土地整治與農村居民點建設。通過土地整治可實現農村居民點建設用地的節約、集約利用。當然，這項工作需充分考慮尊重農民的意愿，而不是通過強制手段來推進農村居民點的集中。

另外，土地整治之后還需加上功能性的發展。這個功能性發展內容的內涵非常豐富，是需要從鄉村振興和土地整治的路徑來實現的。從供給側結構性改革的角度來講，鄉村振興涉及的鄉村文化、鄉村產業、新的農業創意產業，以及其他為更大的城鄉地區服務如旅游、教育等方面都可在土地整治之后加入功能性發展的內容。基于供給側結構性改革的鄉村振興發展能夠為更大的地區服務，四川省綿竹市就有很好的案例。而且，綿竹的鄉村發展項目都不僅僅是為了本地農村，而是為了更大的一個地域發展。

人居環境規劃是實施鄉村振興的有力支撐

實施鄉村振興戰略總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。無論是產業還是宜居，以及需要增加的必需的基礎設施和公共服務設施，都需要一個支撐平臺，即農村人居環境。因此，鄉村人居環境的發展也有幾個不同的層面：一是由中央財政和各級政府直接投資建設的鄉村地區的基礎設施和公共服務設施，這是改善農村人居環境的重要保障，也是實施村莊建設與環境整治的依托；二是由政府資助，農村集體和農民自主建設的方式進行村莊建設與環境整治；三是由政府引導，通過科技項目示范、市場化運作、農民自主參與和利益到戶來運作村莊的建設與環境整治。

就農村人居環境規劃的空間地域層面而言，也有兩個層面的內容：一是縣、鎮（鄉）域鎮村體系規劃，屬于面的范疇；二是村莊規劃，屬于點的范疇。不僅需要關注“點”，也要考慮到“面”。在“面”的層面上，要把鎮、村體系作為一個整體來考慮，在這個體系中哪些村需要發展，該如何建設等都需從城鄉融合的范疇去思考。

總之，要素的合理、優化配置是鄉村振興戰略的關鍵；土地整治則是鄉村振興的重要手段和路徑；農村人居環境規劃可以支撐鄉村振興戰略的有效實施。（責編：陳賢鳳）