PPP模式下海綿城市的物有所值評價研究

劉 想 黃 歌

(湖北經濟學院，湖北 武漢 430205)

0 引言

2012年4月，我國在《2012低碳城市與區域發展科技論壇》中首次提出“海綿城市”的概念，突破傳統的“以排為主”，以建筑、道路、綠地等城市基礎設施為載體，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用，營造健康、綠色、宜居的城市水環境。2015年3月，我國確定第一批海綿城市試點共有16個；2016年4月，我國確定第二批海綿城市試點共有14個。海綿城市建設正在部署推進。2017年李克強總理在政府報告中明確提出：推進海綿城市建設，重視城市“里子”工程，不僅僅限于試點城市。

海綿城市建設將對現有地下管網進行大規模改造，資金需求量巨大，單純依靠中央財政補貼力度有限。2015年，國務院辦公廳印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》以及住建部發布的《海綿城市建設技術指南》均明確提出：積極推廣政府與社會資本合作(PPP)的新型融資模式。中央財政對海綿城市建設試點中采用PPP模式達到一定比例的，在專項資金補助的基礎上，給予一定的獎勵。目前已有較多成功案例，如南寧市那考河流域治理PPP項目[1]，岳陽市王家河流域綜合治理芭南兩湖連通工程PPP項目，遷安市、鎮江市、常德市海綿城市建設PPP項目等。2015年財政部下發的《PPP物有所值評價指引(試行)》167號文，對開展VFM工作予以指導規范，由此VFM評價正式確定為PPP項目不可或缺的前置和門檻程序并得到推廣。但由于該項工作在國內尚處于試行和推廣階段，概念和觀念還相對新穎，方法體系也在摸索完善中[2]。因此，結合海綿城市項目的特點，構建合理的、有效的VFM物有所值評價指標體系，才能為海綿城市建設是否采用PPP模式提供決策參考依據。

1 海綿城市建設項目的特點

1.1 建設規模大

海綿城市的建設覆蓋范圍廣，既涉及房屋建筑工程，例如老舊小區的改造，又涉及市政工程，諸如道路的改造﹑管網系統的完善，以及河道整治等水利工程和公園建設等園林綠化工程。以武漢為例，作為第一批試點城市，武漢市青山與漢陽四新片區海綿城市項目范圍為38.4 km2，占武漢中心城區面積的4.4%。海綿城市項目規模之大也導致了它的投資額大，據住建部的統計數據顯示，海綿城市建設投資約為1億元/km2～1.5億元/km2。

1.2 全壽命周期長

海綿城市的建設，涉及到城市水生態、水環境、水安全、水資源等方面的內容，非單一型市政工程建設，需制定海綿城市專業規劃，統籌土地利用規劃、城市總體規劃，綜合城市水系統、園林綠地系統、道路交通系統、建筑小區系統等建設，需不斷逐步推進，深化治理。

1.3 整體風險大

我國的海綿城市建設起步較晚，仍處于試點階段。由于海綿城市建設的綜合性與技術性極強[3]，甚至還需要運用一些新材料與新工藝，現有的經驗和技術多為借鑒，同時海綿城市自身的復雜性、地理位置的特殊性、降雨的季節性和隨機性，都給海綿城市的建設帶來了一定的風險。

1.4 投資回收期長

一方面海綿城市的建設規模大，資金需求量大，建設周期長；另一方面海綿城市公益性強，一般為市政管網工程、老舊小區改造工程、河道整治工程、園林綠化工程、道路綠地等工程，經濟效益低。收益模式以政府補助為主，使用者付費為輔的模式。因此，海綿城市的前期投資金額大，后期收益小，投資回收期長。對社會資本的吸引力不足，需完善海綿城市PPP項目建設的績效考評及收益模式。

1.5 利益相關者多，協調關系復雜

海綿城市建設和運營階段涉及的主體較多，需要財政、市政、城建、環保、水利、園林、城管等多個部門的分工與協調[4]。單是一個河道整治項目，前期由水利部門及環保等部門共同分析相關河道水文﹑地質情況，提出河道治理目標，后由城建部門﹑市規劃局等部門制定具體的河道實施的規劃和項目可行性研究報告，經國家發改委批準后，由財政部門進行撥款，項目方可動工。在項目實施過程中，各有關部門對項目相關方面分別進行監督管理。

2 物有所值評價

物有所值評價VFM(Value For Money)，是指最優化利用可用資源以獲取想要的結果，為商品或服務的全生命周期成本與質量的最佳組合[5]。VFM是判斷項目是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。主要包括定性評價和定量評價兩大模塊，且主要以定性評價為主。

目前國際上大多數國家與地區通常是運用專家評分法進行VFM定性評價分析，具體評價程序如圖1所示[6]。

3 海綿城市VFM定性評價

1)指標的篩選與權重的確立。

結合海綿城市的特點，在考察了常德市PPP海綿項目，遷安市海綿城市項目，四平市海綿城市建設，三亞市海綿城市建設等案例的基礎上，確定初步可考慮指標。然后邀請來自金融、水域、財政、PPP專家庫、法律、施工技術等領域共計15位專家，采用專家評分法遴選后確定PPP海綿城市物有所值具體指標。同時，發放200份調查問卷，調查對象為海綿城市建設及PPP領域的從業者，共回收146份問卷調查，其中，有效問卷132份。根據專家評分及調查問卷，篩選出評價指標及相應權重，見表1，表2。

表1 海綿城市物有所值研究定性評價基本指標表

表2 海綿城市物有所值研究定性評價附加指標表

2)定性分析結論。

針對具體項目，成立7人以上專家小組，由專家小組依次對每個指標進行評分，最后取平均值匯總相加。對于分數在60分以下的可被認定為項目不宜采用PPP模式，更適合傳統政府采購模式，而分數在60分及以上，則通過定性評價，項目可采用PPP模式。

4 案例分析

4.1 案例背景

鎮江市海綿城市建設包括道路LID建設，老小區LID整治，濕地生態系統建設，污水處理廠建設，雨水泵站建設，管網工程建設，水環境修復保護，海綿城市達標工程建設等工程。項目實施機構為鎮江市住房與城鄉建設局。該項目擬采用BOT的運作方式，社會資本方為中國光大水務有限公司，合作期限23年，項目總投資25.85億元(其中中央專項資金12億元用于專項治理工程的建設投資，PPP項目公司投資13.85億元用于綜合達標工程的建設)。

4.2 物有所值定性評價

利用專家評分法進行物有所值定性評價，具體得分如表3，表4所示。

表3 鎮江市海綿城市物有所值定性評價基本指標得分表

表4 鎮江市海綿城市物有所值定性評價附加指標得分表

4.3 案例分析結論

根據表3和表4中對鎮江市海綿城市物有所值定性評價指標的打分，將基本指標得分與附加指標得分相加，總得分為78.16，大于判斷的基準分60，通過定性評價，項目可采用PPP模式。實際上，自鎮江市作為海綿城市第一批試點城市以來，已完工項目超過了190個，運行狀況良好，極大地緩解了城市內澇問題，所完成的積水區整治區域，在2016年，2017年未出現內澇積水情況。鎮江市海綿城市也被評為全國首單海綿城市PPP“雙示范”項目。鎮江市良好的運行情況也證明了上述物有所值評價是科學正確的，本文確定的物有所值定性評價指標是可取的。

5 結語

海綿城市建設和PPP融資模式都是創新之舉，融資難是建設海綿城市的一大挑戰，為了科學合理地采用PPP融資模式建設海綿城市，必須要在海綿城市的全壽命周期內任何一階段運用物有所值評價對項目進行評價。只有通過VFM評價的項目，海綿城市才真正適用PPP融資模式，反之則適用傳統采購模式。針對具體項目，海綿城市PPP物有所值定性評價指標也有可能隨之變化，本文確定的定性評價指標具有參考借鑒意義和實際應用價值。