淺析公安機關刑事偵查行為與具體行政行為的區(qū)別

王名琛 賈艷芳

摘 要 在我國，具有刑事偵查權的行政機關有公安機關、國家安全機關和海關，這些機關在本質(zhì)上屬于國家行政機關，但是根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，它們又被賦予了刑事偵查的權力。法律實踐中，這些行政機關既有行政處理的權力，又有采取刑事措施的權力，而權力行為的相對人往往無法將二者區(qū)分開來，當權力侵害到當事人的合法權益時，由于救濟途徑的不同，許多受害人無法獲得相應的法律救濟。

關鍵詞 刑事偵查行為 具體行政行為 法律救濟

作者簡介：王名琛，天津市北辰區(qū)人民檢察院，研究方向：檢察理論及實務；賈艷芳，天津市人民檢察院第一分院，研究方向：檢察理論及實務。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.109

在我國，具有刑事偵查權的行政機關有公安機關、國家安全機關和海關，這些機關在本質(zhì)上屬于國家行政機關，但是根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，它們又被賦予了刑事偵查的權力。法律實踐中，這些行政機關既有行政處理的權力，又有采取刑事措施的權力，而權力行為的相對人往往無法將二者區(qū)分開來，當權力侵害到當事人的合法權益時，由于救濟途徑的不同，許多受害人無法獲得相應的法律救濟。《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（二）項規(guī)定，公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，因此，確定一行為是刑事偵查行為還是具體行政行為，就顯得尤為重要，直接關系到受害人能否得到救濟，該選擇何種方式獲得救濟。筆者結合多年來從事刑事案件審查工作的經(jīng)驗及對我國行政法律規(guī)定的認識來分析一下這兩種行為：

一、刑事偵查行為和具體行政行為的概念

偵查程序是刑事訴訟中公訴案件的必經(jīng)程序，是公訴案件立案之后提起公訴之前的一個獨立訴訟程序，有著獨立的訴訟任務，偵查是發(fā)現(xiàn)和揭露犯罪的重要階段，是提起公訴和審判的基礎和前提。刑事偵查行為是指偵查機關在辦理案件過程中，依照法律規(guī)定進行的各種專門調(diào)查工作，包括訊問犯罪嫌疑人，詢問證人、被害人，勘驗、檢查、搜查，扣押物證、書證，鑒定，通緝等，具有職務性、強制性、專門性、保密性、及時性的特征。

具體行政行為有廣義和狹義之分。狹義的具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員在行政管理活動中行使職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為，具有單方性、規(guī)制性、行政職權性、個別性、外部性的特征。廣義的具體行政行為還包括了狹義的具體行政行為的外延，即屬于行政訴訟受案范圍和行政復議范圍的，都屬于具體行政行為。

二、刑事偵查行為和具體行政行為的聯(lián)系與區(qū)別

刑事偵查行為和具體行政行為都是行使國家權力的行為，除了人民檢察院、人民法院、軍隊保衛(wèi)部門外，公安機關、國家安全機關、海關等，作為特殊的行政機關，集刑事偵查權和行政管理權于一身，具有司法和行政雙重屬性。刑事偵查行為和具體行政行為的區(qū)別主要有以下幾方面：

1.目的不同：刑事偵查行為的目的，在于保障刑事訴訟活動的順利進行，而具體行政行為的目的在于通過行使行政職權，來實現(xiàn)對國家的行政管理。

2.依據(jù)不同：刑事偵查行為依據(jù)的是《刑事訴訟法》等有關刑事訴訟活動的法律規(guī)定，不具有可訴性。而具體行政行為依據(jù)的則是有關行政管理的法律規(guī)范，具有可訴性。

3.程序不同：刑事偵查行為必須嚴格依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定進行，而具體行政行為則由于其表現(xiàn)形式的多樣性，沒有統(tǒng)一的程序標準，每一項具體行政行為都要依據(jù)其特定的程序來進行。

4.效果不同：刑事偵查行為以偵查措施和強制措施為主要手段來進行，是刑事訴訟的一個中間環(huán)節(jié)，其行為隨著案件的進程不斷進行著調(diào)整變化，因此其外部表現(xiàn)不具有最終確定性。而大部分具體行政行為一般都是一個相對獨立的、完整的過程，其行為具有最終確定性。

5.救濟途徑不同：當刑事偵查行為侵害當事人合法權益時，受害人可以要求檢察機關或者上級公安機關進行監(jiān)督糾正，來獲得事中救濟，也可以通過刑事賠償來獲得事后救濟。而具體行政行為的救濟途徑要寬泛的多，受害人除了可以要求有關部門進行監(jiān)督外，還可以提起行政復議、行政訴訟，獲得國家賠償。相比而言，對刑事偵查行為的救濟顯得有些蒼白無力。

三、實踐中如何對兩種行為進行準確界定

上述五點區(qū)別，是基于理論上的區(qū)分，那么在法律實踐中，又該如何準確掌握呢？筆者認為可以從以下二個方面進行審查：

1.形式審查：首先，刑事偵查行為必須是刑事訴訟法所明確授權的行為。例如訊問、拘留、執(zhí)行逮捕、拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、通緝、搜查、扣押物證書證、查詢、凍結存款等行為，都是刑事訴訟法明確授權的行為，而罰款、沒收違法所得等行為不屬于刑事訴訟法明確授權的行為，故不屬于刑事偵查行為的范圍。

其次，刑事偵查行為必須經(jīng)過嚴格的審批程序，并且形成卷宗。其中最能反映進入刑事偵查程序的就是立案。實踐中，就是看是否有刑事案件的立案決定書，如果沒有，那么就只能認定相關的所有行為都是具體行政行為，而非刑事偵查行為。同樣，在采取法律規(guī)定的其他偵查措施及強制措施時，都應當辦理相關的法律手續(xù)，有相應的刑事法律文書來體現(xiàn)其行為的刑事屬性，如果沒有相應文書，并且法律又無相關的特別規(guī)定，那么就應當認定該行為屬于具體行政行為，具有可訴性。

第三，圍繞偵查行為而采取的偵查措施，其依據(jù)必須是刑事訴訟相關的法律規(guī)定，如果依據(jù)的是行政法律規(guī)定，則應認定為是具體行政行為。

2.實質(zhì)審查：首先，要從分析刑事案件的立案入手。如果一個案件達不到刑事案件的立案條件，那么就無法啟動整個刑事訴訟程序，也就無所謂的刑事偵查行為。目前，公安機關、人民檢察院、人民法院等機關都出臺了相應的刑事案件立案標準，因此，具有刑事偵查權的行政機關，必須嚴格按照標準來決定是否啟動刑事訴訟程序。如果沒有達到立案標準而立案，則應當認定為是具體行政行為。那么，立案前的審查行為是否屬于具體行政行為呢？筆者認為，《刑事訴訟法》第八十六條明確規(guī)定了人民法院、人民檢察院、公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查。可見，從接受案件到立案這段期間的審查，是經(jīng)過刑事訴訟法明確授權的，因此屬于刑事司法行為，而不能認定為是具體行政行為。

其次，刑事偵查行為必須是與查清犯罪事實有關的活動。采取偵查措施及強制措施，也必須是以與案件有關的人或物為對象，如果采取措施的對象，與案件不具有關聯(lián)性，則應當認定該行為是具體行政行為。如果采取的措施雖然與案件有關，但是卻違法實施，是否能認定為具體行政行為呢？舉例來說，犯罪嫌疑人因重大作案嫌疑被公安機關刑事拘留，但拘留超過了法定期限，對于超期羈押的行為如何認定？有學者認為，只要超期羈押，其行為就因為刑事偵查的違法性而轉化為具體行政行為，應當具有可訴性。筆者認為不能一概而論，如果犯罪嫌疑人被超期羈押，但是最終法院對其作出了有罪判決，那么超期羈押的部分可以與刑期相折抵，并未實質(zhì)侵害犯罪嫌疑人的合法權益。相反，如果將此行為認定為具體行政行為，那么國家將對超期羈押的部分予以國家賠償，而不能與宣判后的刑期相折抵，這樣就會使犯罪嫌疑人的合法權益受到實質(zhì)損害，反而不能體現(xiàn)公平與正義。在筆者看來，只有當犯罪嫌疑人沒有犯罪事實而被超期羈押時，才能被認定為是具體行政行為；如果犯罪嫌疑人的行為最后沒有被確認為犯罪，而只是構成違法，需要予以行政處罰的，要看該行政處罰是限制人身自由的還是財產(chǎn)性的處罰，能否與刑事拘留相折抵，如果折抵后仍然存在超期羈押的情況，那么就可以認定為是具體行政行為，提起行政訴訟。

綜上所述，由于國家在立法層面上的問題，導致了刑事偵查行為與具體行政行為界限的模糊。隨著依法治國理念的深入，越來越多的學者認為，應當將刑事偵查權歸入行政權當中，以便更好地保護當事人的合法權益。但是現(xiàn)階段，在立法技術上還存在著不少困難，比如對刑事偵查行為的行政性審查，該如何進行，該在何時進行，哪些機關有權進行，如何平衡刑事偵查權與公民權之間的利益沖突，既能做到保護公民的合法權益不受侵害，又不影響到刑事訴訟的正常進行，確保刑事偵查工作的效率和保密性，這些都是將來亟待解決的問題。