論中央企業合規管理體系建設

摘 要 本文立足中央企業實際，參考國際先進管理經驗，從推進依法治企、國有資產保值增值、“走出去”風險防范等多個角度綜合分析了開展合規管理的必要性、可行性，提出了機構設置、職能重構、業務模式、文化建設的實施方案，為各央企開展合規管理建設提供參考。

關鍵詞 中央企業 合規管理 “法治央企”

作者簡介：王能華，中國核工業集團有限公司法律事務部，中級經濟師。

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.081

合規管理作為企業提升規范化管理水平的重要措施，對于加強企業風險防范、避免受到違規懲處具有重要意義。在國資監管日趨嚴格的背景下，推進合規管理體系建設，能夠對全面風險管理體系建設、內控體系建設、廉政體系建設提供有效補充，為實現“法治央企”建設奠定堅實基礎。

一、合規管理基本理論

（一）合規是什么

合規一般指企業及員工對生產經營管理活動中所有適用規范的普遍遵循，主要包括法律法規、黨內法規、監管要求、行業準則、商業慣例等外部要求、企業規章制度、商業行為規范、員工行為規范等內部要求以及社會公德、商業道德等價值取向。

（二）合規管理國內立法現狀

我國現行法律尚沒有對合規管理作出規定，合規管理主要集中在銀行、證券、保險等金融行業，涉及的規范性文件包括：銀監會發布的《商業銀行合規風險管理指引》，證監會發布的《證券公司合規管理試行規定》、《證券公司和證券投資基金管理公司合規管理辦法》，保監會發布的《保險公司合規管理指引》、《保險公司合規管理辦法》。2017年12月，國家標準GB/T35770-2017《合規管理體系—指南》正式發布。上述文件構成了我國目前合規管理的基本框架。

（三）合規管理國際立法現狀

合規管理法律體系與市場監管程度、國際業務開展情況緊密相連。以美國為例，該國合規相關的法律主要包括：（1）1997年頒布的《反海外腐敗法》，該法律禁止美國公司向外國政府公職人員行賄，是目前規制美國企業對外行賄最主要的法律。（2）1990年頒布的《美國聯邦量刑指南》，該指南規定了企業承擔刑事責任的處罰標準，同時將合規管理體系納入了聯邦法院量刑的重要因素。（3）2002年頒布的《薩班斯法案》，該法案要求上市公司必須建立合規管理體系。同時，該法案也繼續沿用了“已建立合規管理體系，可以減輕處罰”原則。（4）2010年頒布的《道德-弗蘭克法案》，該法案要求銀行以及其他金融機構提升合規管理水平。

二、開展合規管理的必要性

（一）合規管理是建設法治央企的本質要求

黨中央、國務院多次指出，要深入推進企業依法經營、合規管理。國務院國資委進一步強調，中央企業應當加快提升合規管理能力，建設成為“治理完善、經營合規、管理規范、守法誠信”企業。“法治央企”作為近年中央企業管理建設的重要課題，對提升規范化管理水平發揮了積極作用。合規管理作為中央企業法治建設的關鍵補充，已經成為今后一個時期法治工作的又一重點任務。

（二）合規管理是實現國有資產安全穩固的內在需要

近年，國家持續加大國有資產監督管理力度，明確要求促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，防止國有資產流失。例如：建立國有企業違規經營投資責任追究責任機制、建立國有資產報告制度、建立中央企業境外投資項目負面清單制度等。合規較為全面的回應了上述挑戰，充分吻合了國資監管機構不斷提升管理要求的決心和部署。可以理解為：一方面要深入貫徹執行國家新政策、新要求，確保不越紅線，另一方面要將有關要求融入到企業的規章制度，實現內在融合，并通過程序化、系統化的合規管理措施，推動實現國有資產保值增值。

（三）合規管理是加強“走出去”風險防范的必要環節

開展國際化經營，實施國際化戰略，是實現企業做強做優做大、爭創世界一流目標的必然選擇。但“走出去”就要面臨風險，要求企業主動適應國際化經營規則，接受目標國的合規監管。

一是國際合規監管體系日趨嚴格。近年來，一些國際知名公司接連因合規問題或發生財務舞弊丑聞，或受到有關國家調查、處罰。西方國家系統化、規模化的國際合規經營監管制度體系，客觀上加重了企業海外發展的合規責任，并強化了企業海外經營面臨的合規風險。

二是中央企業容易成為監管重點。中央企業在中國對外投資中一直占據重要地位，但由于中央企業具有的國資背景，常常被惡意冠為“國家資本主義”，從而成為西方國家合規監管的重點關注對象。2016年，中興通訊公司因違反制裁協定，被美國政府處以約11.92億美元刑事和民事罰金。特別是2018年中興通訊再次因合規管理問題受到美國政府處罰，并進一步引起中美貿易爭端，受到了廣泛關注。

三、中央企業建設合規管理體系的主要路徑

（一）合規部門：機構改革背景下的挑戰

機構建設是一項職能得以生存的基礎之一，可以考慮從以下三個層面實現：

一是在治理層面。首先是納入董事會專門委員會職能。具體的方式是：明確某一專委會（審計與風險管理委員會的職能最為貼近）負責推進合規管理體系建設并對運行情況進行監管，將重大問題提交公司董事會審議。可以參考“法治建設有關要求進章程”，即要求明確董事會中的有關專門委員會負責推進法治建設、對依法治企情況進行監督。其次是將合規管理情況納入董事長年終述職報告。企業主要負責人對某一職能的重視程度往往就代表了企業對該職能的推進程度，抓好“關鍵少數”就抓住了合規管理的關鍵。

二是在管理層面。首席合規官是企業合規管理的核心，負責建立健全公司合規管理體系，并指導合規部門的具體業務開展。其意義既在于向員工表明管理層對于合規的態度，也在于將合規提升至類似職能的共同維度，可考慮以總法律顧問兼負合規職責或兼任首席合規官。

三是在執行層面。前期階段，成立或改組法律合規部，配備專業合規人員，具體承擔合規管理職能。需要關注的是，即使作為合署部門，也應當分設專門處室以保持合規管理的獨立性。規模較大的子企業設立合署部門，規模較小或市場化程度較低的子企業可以設立合規崗位，或靈活設置合規項目組、區域合規協調工作組等，構建起有效的組織體系。

（二）合規職能：現有監管職能的重構

一是合規與紀檢監察的關系。紀檢監察職能主要是調查職務違法違紀行為，重點關注黨員領導干部群體。合規與紀檢監察主要邊界是，合規負責員工意識的培養，但不負責對員工違規違紀行為的查處。

二是合規與法務的關系。央企法務職能可以概括為“服務保障、規范管理、價值創造”，即負責經濟合同、規章制度、重要決策的法律審核，重大項目、調整改革的法律服務，糾紛案件的應訴處理等。法務審查主要依據法律法規，合規審查依據則相當寬泛，既包括法律法規，也包括監管要求、行業習慣、內部規章等。合規與法務主要區別是，法務關注企業行為“符合法律法規”，合規則強調企業行為全方位規范，特別是對內部規章制度的遵循。

三是合規與審計的關系。企業內部審計主要是運用專業方法，對被審計單位的財政、財務收支、經營管理活動及相關資料的真實性、正確性、合規性、合法性、效益型進行審查和監督。審計與合規在職能區分上較為清晰，不會產生交叉。需要注意的是，審計作為獨立的經濟監督行為，有權對合規管理的有效性進行審計。而合規管理同樣可以根據業務開展情況，向審計部門提出合規建議。

四是合規與內控的關系。內部控制是指企業為了實現經營目標，保證經營活動的經濟型、效率性和效果性而在單位內部采取的約束、評價和控制措施。內控與合規在職能上沒有交叉，內控有權指導合規職能的梳理，例如組織內控測試，檢查合規風險防控措施是有效性等。

歸納合規職能的三個總體方向：第一，研究、掌握國家出臺的各項新的法律法規和政策，確保企業的行為依法合規；第二，將國家法律法規的要求融入到企業的規章制度，確保企業的制度依法合規；第三，將外部監管要求和內部管理規范融入到員工的日常工作，確保員工的行為依法合規。基于此，合規歸口部門的職能可以包括以下內容：組織制度建設、開展合規審查、研究監管要求、組織合規培訓、創建合規文化。

（三）管理模式：風險與效益的再平衡

一是關注內容。“推進全面合規，突出專項重點”符合央企實際。以下方面應重點關注：交易行為、涉外投資、勞動用工、產品質量、安全環保、知識產權、商業伙伴等。

二是評估預警。評估與預警是實現合規事前防范功能的重要途徑，主要方式是：跟蹤外部法律法規變化和監管動態以及內外部合規風險事件，進行分析、提出應對措施，并針對典型性、普遍性的風險發布提示函。

三是合規審查。不同于民營企業，央企作為“加強版的國有企業”對于風險的把控更為審慎。在有限的時間、人力、管理資源下，風險與效益愈發顯得難以平衡。可行的方式是：在保持企業某一事項總的審批流程不變的前提下，將合規審查作為法律合規部內部的獨立流程，與法律審查分別獨立開展，向業務部門反饋時分別列明法律審查和合規審查結果。

（四）合規文化：外部監管向內生需求的轉變

合規文化的價值在于，促使員工能夠充分認識到合規重要性、自覺遵守合規要求，形成普遍的行為共識，逐步減少合規審查等程序上的規制，從根本上構建防范合規風險的基礎屏障。另一方面，合規的正能量價值和導向作用也是對企業文化內涵的充實和提升，有利于塑造更符合社會主流意識形態的企業形象，從企業信譽、社會影響力等各方面實現無形和有形的價值創造。合規文化一般分為兩個層面：第一，基本的合規行為準則。行為準則的主要作用在于告訴員工什么可以做、什么不能做。第二，精煉的合規行為理念。比如華為公司提出的“誠實守信，遵守商業行為準則”等合規口號。

四、結語

國資委關于中央企業開展合規管理的具體部署正在逐步展開，無需質疑的是，合規管理將在未來國資監管和內部管理中扮演重要角色，也勢必會對央企改革、境外投資等領域產生廣泛影響。作為合規管理職能的主要承擔者，中央企業法務部門將迎來新一輪的改革契機和挑戰，推動合規成為企業管理的必要一環，實現合規與法務的共同提升，構建起符合國際競爭需要的合規文化，既是法務工作者的分內職責，也是作為國有企業合規先行者的共同使命。

注 釋：

國務院國有資產監督管理委員會.關于全面推進法治央企建設的意見.[2018-07-19].http：//www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html.

薛軍.履行社會責任 做良好企業公民——玫琳凱的合規體系建設.中國工商報.2015-02-04（6）.

網易科技.IBM新價值觀：成就客戶 創新為要 誠信負責.[2018-07-19].http：//tech.163.com/05/0110/07/19NH9VFG000915BD.html.