檢察機關與監察委員會辦案銜接問題研究

摘 要 監察體制改革整合反腐力量，實現反腐專業化，形成對公權力人員監察全覆蓋是涉及黨和國家自我監督管理的重大舉措。在監察體制改革的進程中，剝離職務犯罪偵查權對檢察機關產生直接影響，在改革大背景下，檢察機關將何去何從。本文從監察體制改革對檢察機關的影響入手，著重分析檢察機關應當如何與監察委在辦案中銜接，回歸法律監督主責主業，充分發揮法律監督職能，以期對監檢辦案協作機制的構建有所裨益。

關鍵詞 監察委 監察體制 檢察機關

作者簡介：天津市西青區人民檢察院課題組，課題組組長：于緒芬，天津市西青區人民檢察院紀檢組組長；課題組成員：張學麗，天津市西青區人民檢察院檢察業務管理部副主任；張繼峰，天津市西青區人民檢察院偵查監督部檢察官助理；張鑫慧，天津市西青區人民檢察院政治處干部。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.043

合并行政監察與檢察院職務犯罪偵查部門成立監察委員會，是中央整合反腐敗資源力量，構建集中統一、權威高效的反腐敗體制，強化黨和國家自我完善、自我監督的重大舉措?！吨腥A人民共和國監察法》的制定是構建具有中國特色的國家監察體系，健全完善社會主義法治監督體系的重要內容。監察體制改革關乎國家權力配置結構的調整，其中從檢察機關來看，因其中職務犯罪、預防和反貪、反瀆等相關部門轉隸至檢察委員會，使得其核心職務犯罪偵查權的相關職權被剝離處監察機關，產生直接影響的便是其職權部門設置與職權配置。當監察體制改革與檢察體制改革在依法治國的背景下相逢，檢察機關應如何轉變，如何與監察機關銜接，才能更好發揮兩機關作用上的互補性和價值上的契合性，成為新時期檢監工作合理銜接共同推進的共同目標。

一、監察體制改革對檢察機關職能的影響

進一步推動國家檢察機制改革，攥緊反腐的拳頭，堅持黨的領導，建立并完善堅持黨領導的的全國全覆蓋式反腐大格局是國家監察體制改革的目的。改革過程中，其核心舉措就是集中反腐資源，將反腐權利的形勢更加專業化，將職務犯罪偵查權和檢察機關分離開來。將這一部分權利統歸監察委員會，同時將檢查監督范圍擴張，以達成對國家公職人員的全面監察監督。監察體制改革背景下，檢察機關必須要思考的問題之一就是，將職務犯罪偵查權整合至監察委員會之后檢察工作將面臨的新變化。

（一）職務犯罪偵查職能剝離

長久以來，職務犯罪偵查權、職務犯罪預防兩項職能，反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防三項工作被視為檢察機關最具剛性的職權，這一職權分配體系下，檢察機關對職務犯罪具有偵查權和控訴權，如果說偵查權、控訴權是這一階段檢察機關被賦予的顯性基因，則對涉及公權力的機關、個人所具有的職務犯罪監督權應當系屬為隱性基因。監察體制改革從權力調整的角度看，中心就是將職務犯罪偵查權從檢察機關中分離開來，轉移至監察委員會。監察委員會取得職務犯罪偵查權后，與其對國家公權力形式人員行為的調查權相互配合相互影響。在實踐性上來說是比以往取得了更完整和成熟的監督權。這樣一來，檢察機關最直接的影響就是，剝離出對于貪污、瀆職、職務犯罪的偵查權后，檢察權的基礎性權能自然變成剩下的控訴權和訴訟監督權。需要明確的是，雖然控訴權和訴訟監督權均是訴訟活動的組成部分，這兩者屬性更傾向于辦案過程中“權力制衡”的含義，也既在任何一個案件辦理過程中，參與案件的公、檢、法三家任何一方認為事實、證據或案件定性等方面存在問題的情況下，均有權中止甚至終止案件程序的職能。這種“權利制衡”方面的相互監督與職務犯罪偵查權所賦予的對其他公權力機關、個人、團體等的隱性監督權有著很大的區別?；凇皺嗬坪狻碑a生的監督權更側重于辦案過程中，針對某個案件進行的法律程序性監督，既法律程序屬性，而基于職務犯罪偵查權產生的監督則更傾向于行政性監督，既行政屬性依據目前監察法相關規定，監察委員會辦案主要依據法律和黨規黨紀來看，目前監察委員會的監督應當是兼具了行政屬性和黨政屬性。檢察機關近三分之一的人員及職權被整合調整至監察委員會，對檢察機關來說意義非凡，檢察機關如何認識適應檢察權的法律程序屬性和監察委員會監督的行政屬性、黨政屬性，如何在檢察工作、監察工作中予以銜接，對于檢察制度未來發展具有深遠意義。

（二）部分控告申訴職能受到削弱

職務犯罪偵查權能的轉移，產生的影響遠不止于檢察機關職務犯罪偵查部門的剝離，也同時串聯影響了保留在檢察院的一些其他部門和業務。反貪部門轉隸以前，檢察機關設立舉報中心與控告申訴部門合署辦公，由控告申訴部門舉報中心共同受理來訪、控告、舉報線索管理以及犯罪嫌疑人投案自首等相關案件后將案件線索轉移至職務犯罪偵查部門。另外控告申訴部門還受理刑事申訴、國家賠償和刑事被害人救助案件，糾正錯誤的決定、判決和裁定等?？梢钥闯觯敃r舉報中心與控告申訴合署辦公下，工作職能主要有兩項，一是涉及職務犯罪偵查類案件的舉報、立案、線索管理，案件移送職能；二是涉及刑事申訴、國家賠償、刑事被害人救助以及對訴訟過程中對公安、法院監督的申訴控告職能。隨著職務犯罪偵查職能的劃出，檢察機關的舉報中心隨之撤銷，上述第一項職能也就被剝離出去，控告申訴部門僅保留了上述職能方面的后者。其實，前項職能的剝離影響的不僅僅是喪失了前項職權，更重要的是后項職權的范圍及實際受案數量相應減少。

（三）內部職權劃分與設置格局需要調整

當職務犯罪偵查權的轉移遇上司法體制改革，對檢察機關最直接的影響就是各部門之間的職權劃分，相互協作機制的重新調整。職務犯罪偵查權轉移前，各部門嚴格按照法律規定的辦案流程辦案，對于其內部來說是以分工配合為主。在有關職務犯罪的案件中，處理時，一般情況下與司法警察部門、檢察院舉報中心、審査批捕部門、反貪污賄賂局與反瀆職侵權部門、、偵査監督部門、檢察技術部門和公訴部門等多個內設機構的工作銜接，各部門在偵辦涉嫌職務犯罪的案件中，其職權配置以分工負責為中。隨著檢查制度改革的不斷發展，反貪污、反瀆職部門轉隸至監察委員會，需要對各部門之間的職權權劃分設置格局進行調整。

首先，對偵査監督部門以及公訴部門的工作機制進行局部調整。原本的偵查監督機制是以檢察機關的自偵案件為核心，隨著司法體制的不斷改革，需要轉變為一檢查委員或負責的活動為主。與此類似，原本的公訴機制中有關職務犯罪案件的部分同樣需要由二者之間的相互配合代替檢察機關內部之間的業務聯系。

其次，在既往區分一般刑事案件與職務犯罪自偵案件的前提下，在偵查監督工作范圍下，為了解決怎樣加強并成熟對于職務犯罪案件的監管監督，檢察機關先后構建了多種機制。1998年最高人民檢察院頒布的《最髙人民檢察院關于完善人民檢察院偵査工作內部制約機制的若干規定》，探索建立了人民檢察院內部偵查工作的分工與監督制約機制。2009年，最高人民檢察院頒布的《關于省級以下人民檢察院立案偵査的案件由上一級人民檢察院審査決定逮捕的規定（ 試行） 》與2012年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則（ 試行） 》，確定了上級人民檢察院監督制約下級檢察院自偵案件的機制。另外，檢察機關還建立了職務犯罪案件外部制約機制，其中，人民監督員制度的引進是一項重大舉措。最高檢于2003年頒布并經2004年修訂的《最高人民檢察皖關于實行人民監督員制度的規定（試行） 》，對人民檢察院擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件以及辦案過程中發生的“五種情形”進行監督并提出監督意見如果職務犯罪案件中的偵查活動不再由檢察機關負責，那么則需要重新考量人民監督員的存續意義與價值實現路徑。

再者，職務犯罪案件偵査職權隨著反貪污賄賂、反瀆職侵權部門的轉隸，司法警察第一項職能也就自動調整為參與執行監督、協助與保障職務犯罪案件的偵査、參與維護檢察工作秩序、處置突發事件等。

最后，隨著反貪污賄賂、反瀆職侵權部門的轉隸，技術監察部門也受到了較大影響，其中受到最直接影響的便是其工作范圍，檢察技術部門業務主要有兩項：負責支持和保障職務犯罪偵查工作：負責同步職務犯罪偵查案件審訊過程的錄音錄像以及職務犯罪偵查案件中有關的錄音錄像、司法會計和其他司法鑒定等也歸其負責。

二、監察體制改革是檢察機關回歸法律監督定位的良好契機

監察體制改革，職務犯罪偵查權整合，形成反腐合力，進一步推進了反腐專門化。從世界各國立法例來看，綜合世界各國立法例可得，在一些警察或檢察機關偵查職務犯罪成效不佳的國家和地區，則成立專門的反貪機構。該反貪機構是完全獨立于檢察機關和警察的專職機構，例如我國香港特別行政區的廉政公署、新加坡的貪污調查局（CPIB）、澳大利亞新南威爾士州的反貪污腐敗獨立委員會、澳門特別行政區的廉政公署等。雖然按照不同的職務犯罪偵查模式是各國立足于不同的國情構建的，但大趨勢是以職務犯罪偵查反腐模式逐步實現部門專業化，人員專業化為基礎。

監察委員會職務犯罪此次改革中在對于職務犯罪案件建立專業化部門的同時，也給了檢察機關恢復并加強其有法律授予的檢查監督地位大好機會?！皣曳杀O督機關”是我國憲法對檢察機關的定義，憲法作出這一定位所基于的現實職能來源依據學術爭論由來已久。部分學者認為這一定位的依據在于職務犯罪偵查權是檢察機關最具剛性和監督屬性的權力。本文認為這一認識有失偏頗。檢察制度與生俱來的是控訴和監督職能。從我國檢察制度發展過程來看，1931年中華蘇維埃政權建立，中國共產黨領導下的檢察制度隨之誕生，從成立之初，檢察機關具備的兩項重要職能在于“控訴”和“監督”，職務犯罪偵查權是從80年代末大力懲治貪污賄賂犯罪并將其作為打擊經濟犯罪的首要工作過程中逐漸成型并發展成為檢察機關重要職能。

如上所述，中國的檢察權天然帶有“監督”的職能，在與貪污、瀆職、職務犯罪的偵查權分離開來后，其剩下的訴訟、監督權自然成為檢察權的最為基礎的職能。以后隨著監察體制改革的不斷發展，檢察機關的國家法律監督機關的法律定位與其職權配備得到進一步明確，朝著控訴、監督專業化方向發展，可以說，監察體制改革、司法體制改革實現的是反腐專業化和控訴監督專業化。以后隨著司法改革的不斷進行，進一步明確檢察機關的定位和職能與分工。

監察體制改革后，在國家制度層面上基本形成“一府兩院一委”的國家機構設置，憲法修正案的頒布，監察委員會的監督地位得到了根本大法的確定。長久以來，檢察機關與公安機關以及審判機關在案件辦理過程中，相互之間的相互協作、相互配合，權利制衡意義上的相互監督機制已經相對比較完善，監察委員會相對來說系屬一個全新的國家監督機關，從其成立起就注定與人民檢察院有著千絲萬縷的聯系，兩個專業化方向發展進程中，人民檢察院將何去何從，如何轉變自身職能定位，抓住契機，回歸法律監督職能定位，與監察委員會實現合理銜接，在辦案過程中構建“權利制衡”意義上的法律監督機制，是未來一段時間內探索檢監辦案合理銜接路徑的方向。下文將從案件管轄、強制措施、審查起訴三方面深入分析兩機關的辦案銜接。

三、檢察機關與監察委員會辦理職務犯罪案件程序對接與監督

普通刑事案件中檢察機關往往出現在第二線，即使是原有檢察機關的自偵案件也是以刑事立案為刑事程序開始的標志，案件進入審查起訴階段就像是工廠流水線上的一個普通節點，并沒有特殊性。然而，由于監察委員會職務犯罪調查的非刑事訴訟性特點，檢察機關從刑事訴訟程序“二線”走向“一線”。由監察委員會調查的職務犯罪案件在調查結束后如何進入審查起訴程序、強制措施如何轉換、證據標準如何認定等檢監對接與監督便成了重要問題。

（一）案件管轄

根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條、第二十四條以及《檢察機關刑事訴訟規則（試行）》第八條的規定，檢察機關偵查的職務犯罪包括：檢察機關偵查的職務犯罪中規定的有：貪污賄賂犯罪和其它章中相關法律定罪處罰的犯罪，瀆職犯罪一起管家公職人員濫用職權實施的七種。犯罪除特別情況如犯罪嫌疑人職務較高等因素外，上述職務犯罪發生地的檢察機關有偵查權。簡而言之，原有的偵查模式為：以犯罪行為發生地管轄為主，對部分職務犯罪的偵查由檢察機關行使。監察委員會由于是和紀委合署辦公，其改革目的是為了對職務行為監督全覆蓋，因此，監察委員會管轄便呈現除了屬人管轄與地域管轄相結合、身份與職務級別相交叉的管轄模式。

管轄包括級別管轄和地域管轄。監察法規定，“各級監察委員會按照管理權限管轄本轄區內本法第十五條規定的人員所涉監察事項?！蓖瑫r規定，上級監察委員會可以辦理下一級監察委員會管轄范圍內的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察委員會管轄范圍內的監察事項。監察委員會之間對監察事項的管轄有爭議的，由其共同的上級監察委員會確定。由此可見，職務犯罪案件的級別管轄和地域管轄，仍然主要以原有的刑事訴訟法的規定為準，一般以犯罪行為發生地的基層人民法院管轄。各級監察委員會管轄范圍內的監察事項在必要時也可以辦理。

（二）強制措施的轉換

對于監察委員會辦理的職務犯罪案件，被調查人在監察委員會調查終結移送審查起訴后，提起公訴前，能否對被調查人繼續適用留置措施，以及檢察機關是否進行羈押必要性審查，對犯罪嫌疑人進行強制措施轉換的具體程序，目前沒有明確的規定。

監察委員會調查處置職務犯罪適用《中華人民共和國監察法》，調查結束案件移送檢察機關后適用《中華人民共和國刑事訴訟法》。留置非刑事訴訟法規定的強制措施，案件移送檢察機關后首要問題變為強制措施的轉換。監察委員會對于職務犯罪的調查中沒有審查逮捕階段，依據《監察法》第四十七條第一款規定：對監察委員會移送的案件，檢察機關依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施，因此檢察機關在審查起訴期間應當享有決定是否逮捕或者變更為取保候審或者監視居住措施的權力。

1.強制措施的轉換流程

拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕均是我國刑事訴訟法規定的強制措施。以上強制措施的選擇性采取，及目的無一例外均是保證訴訟程序順利進行。法律并沒有對于犯罪嫌疑人、被告人必須采取取保候審或監視居住等措施的強制性規定。只要犯罪嫌疑人、被告人處于合理控制范圍內，能夠保證不具有社會危害性并保證不會對訴訟行為造成阻礙，即使不采取刑事訴訟強制措施，那么也不違反相關辦案規定。筆者認為將強制措施轉換的流程設計在檢察機關對于案件已經審查起訴之后更妥當。對于監察委員會調查階段已經采取“留置”措施的被調查人，可以將“留置”作為進入審查起訴階段后，轉換其他刑事強制措施前的過渡。對于監察委員會調查階段未采取“留置”措施的，檢察機關在收案后，應立即對犯罪嫌疑人采取強制措施情況進行審查，并作出相應決定。

“留置”和刑事訴訟強制措施的無縫銜接，是實現職務犯罪案件移送檢察機關審查起訴后，訴訟程序順利進行的保障。基于前文關于刑事訴訟強制措施轉換程序的設計，如被調查人采取“留置”措施的，監察委員會應于“留置”期限屆滿之前合理期限移送檢察機關審查起訴。為保證強制措施轉換質量和效率，可將此期限設置為10日；如被調查人未采取“留置”措施的，也應在監察委員會作出監督、調查結果后及時進行案件移送。

2.強制措施的啟動和期限

與逮捕相較而言，取保候審強制措施的轉換比較簡單。監察委員會將案件移送到檢察機關審查起訴后，對于擬在本訴訟階段采取取取保候審強制措施的犯罪嫌疑人的。公訴部門具有獨立決定的權力。因此對于被采取“留置”措施的犯罪嫌疑人，公訴部門決定對其取保候審的，取保候審決定應自“留置”期滿開始計算；對于未被采取“留置”措施的犯罪嫌疑人，取保候審決定應自決定做出之日起計算。

逮捕的啟動和期限。因檢察機關辦理案件內部監督的需要，審查起訴和審查逮捕職能分別由公訴和偵查監督兩部門承擔?！度嗣駲z察院刑事訴訟規則》第三百七十五條規定：“公訴部門經審查認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當按照本規則第十章的規定移送偵查監督部門辦理。”監察委員會移送起訴的職務犯罪案件，可以綜合借鑒《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟規則》關于公安機關提請批準逮捕和公訴部門移送決定逮捕的相關規定進行設計。在此，有三種情形：對已經采取留置措施、需要逮捕的犯罪嫌疑人，在檢察機關案件管理部門受理案件三日內，公訴部門應制作逮捕犯罪嫌疑人意見書。并將案件由于有關的所有資料，由業務管理部門移送偵查監督部門審查逮捕。偵查監督部門在留置期限屆滿前作出是否逮捕決定；對未采取留置措施、需要逮捕的犯罪嫌疑人，公訴機關應當在受理案件7日內移送偵查監督部門審查逮捕，后者一般在15日內作出是否逮捕的決定；對于公訴部門未移送而偵查監督部門認為應當逮捕犯罪嫌疑人的案件，后者可以建議前者移送，意見仍然不一致的，報請檢察長或者提交檢委會決定都是偵查部門可采取的辦法。最后，不予逮捕的處理。偵查監督部門認為不予以逮捕的，應當在審查逮捕期限屆滿2日前將不予逮捕決定的理由通知公訴部門。公訴部門不同意不予逮捕決定的，應當報請分管檢察長研究決定。經研究仍不能達成一致意見的，應當提交本院檢察委員會討論決定。

（三）審查起訴的問題

對于案件調查后的起訴問題，監察法進行了明確規定，體現監察委員會和檢察機關在辦理職務犯罪案件過程中的相互配合與制衡。

其一，檢察機關對監察委員會移送的案件，應當適用刑事訴訟法規定的審查起訴程序。既要注意配合，也要嚴格制約其移送的案件，必須嚴格遵守《刑事訴訟法》的條文，擔負審查起訴職責。檢察機關認為犯罪清楚明了，證據確鑿充分，應當依法追究其刑事責任的監察委員會移送審查起訴的職務犯罪案件，應當作出起訴決定。

其二，退回調查為原則，自行偵查為例外。根據《刑事訴訟法》的相關條文規定，可以退回至公安器官，或者檢察機關自行偵查是審查起訴期間對于事實不清、證據不足的可以采取的兩種辦法。經檢察機關審查，認為事實不清證據不足需要補充核實的，應當退回監察委員會補充調查，必要時可以自行補充偵查。

其三，補充偵查次數的受限性。對于經審查認為需要補充核實的，期限為一個月，以二次為限。“維護國家法律的統一和有效實施的重點之一便是維護刑事訴訟法的落實和在實踐中的權威。監察法將監察委員會職務犯罪案件退回補充偵查的次數規定與刑事訴訟法對退回公安機關補充偵查相關規定一致。

其四，不起訴權的完整性。不起訴是檢察機關在審查起訴階段的一項重要權力，獨立性、完整性是其顯著特征，這也彰顯著檢察權的司法權本質。根據刑事訴訟法規定，法定不起訴、酌定不起訴和事實不清、證據不足不起訴三種不起訴決定是各級檢察機關有權對于自己審查起訴的案件作出的決定。如果僅僅局限于配合而忽略了制約，檢察機關成為單純辦理手續的機關，那么檢察機關的職責作用在實踐中便消失了。檢察機關完全按照刑事訴訟法的規定行使審查起訴權是達到維護國家法律統一和有效實施目的的前提，這里既包括檢察機關按照刑事訴訟法的規定對監察委員會移送的案件全面審查，也包括擁有自由選擇自行偵查的權利，更包括完全的不起訴權。

其五，監察委員會權力的救濟途徑。當檢察委員會認為不起訴決定錯誤時，可以向上一級人民檢察院提起復議程序。

（四） 對監察委員會的法律監督

檢察機關對監察委員會的法律監督，檢察委員會受檢察機關監督除體現在前文所述辦案程序銜接工作外，還體現在以下方面：

1. 按照刑事訴訟法的程序規定審查起訴

其一，根據《刑事訴訟法》第168條的規定審查起訴的內容中，有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人，犯罪事實、情節是否清楚，證據是否確實、充分，犯罪性質和罪名的認定是否正確，偵查活動是否合法，是否屬于不應追究刑事責任的，有無附帶民事訴訟都必須查明。不光要審查實體問題和證據問題，還要審查程序的合法性問題。其二，完善關于不起訴的規定。人民檢察院審查案件時，必須嚴格按照法律法規的有關規定，若僅僅局限于是否不起訴，審查起訴就喪失其部分功能意義。

2. 非法證據排除

證據對于案件認定來說是基礎性的，更是案件是否能辦好的重中之重。合法有效的證據對于司法機關還原案件事實真相，明確案件當事人法律責任，懲罰違法犯罪，具有決定意義。非法證據排除，檢察機關需要對于檢委會的所進行法律監督，非法證據排除便是其中的重要內容。由于監察委員會搜集的證據經查證屬實的可以作為定案的依據，因此檢察機關辦理職務犯罪案件，要適用非法證據排除審查制度，確保監察委員會的調查活動依法依規進行。監察委員會收集的物證、書證、證人證言等證據材料，應當符合刑事訴訟法關于證據的要求和標準。當證據包含以下內情形時，應當考慮請是否采納。

3. 提前介入，監督調查

為把檢察機關法律監督職能向前延伸，提高監督效果，應參照刑事訴訟規則關于提前介入偵查的規定，對于案件重大，案情疑難復雜的，檢察機關認為確有必要時，可以派員適時介入偵查活動，對收集證據、適用法律提出意見，監督調查活動是否合法。檢察機關商請監察委員會提前熟悉案情的，公訴部門應當及時派員提前介入。監察委員會已采取留置措施或者建議采取逮捕強制措施的，偵查監督部門應當派員共同提前介入熟悉案情。

合并行政監察與檢察院職偵部門成立監察委員會，監察委員會與紀檢合署辦公，是中央整合反腐敗資源力量，構建集中統一、權威高效的監察體系的重大舉措，具有巨大歷史意義。新成立的紀委監察委員會人員既承擔監督、執紀、問責的執紀責任，也要走向“前臺”，承擔監督、調查、處置的執法責任，特別是對職務犯罪的調查取證。2018年3月份以來，隨著全國人民代表大會的召開，國家監察委員會成立，與之相應的監察法也正式頒布。對檢監職務犯罪程序對接進行了合理建構，對兩機關在具體工作銜接和監督配合方面的具體措施，還需要通過修改刑事訴訟法、刑事訴訟規則進一步完善。

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