行政訴訟跨行政區域管轄制度探究

摘 要 2014年11月1日修改的《行政訴訟法》確立了跨行政區域管轄制度。在中國特色的司法體制改革背景下，跨行政區域管轄制度經歷了一系列的發展歷程，最終以法律形式確定下來，對解決行政案件審理難問題，減少行政審判中的地方干預發揮了重要作用。但實踐中跨行政區域管轄仍然面臨著增加當事人負擔等問題，需要在以后的司法實踐中加以注意。

關鍵詞 行政訴訟 地域管轄 跨行政區域管轄

作者簡介：范蕊，天津市西青區人民檢察院政治處干警。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.015

一、跨行政區域管轄制度的發展歷程

行政訴訟管轄作為一項基本的行政訴訟制度，對行政案件的公正審理具有重要的實體價值。從最初的異地交叉管轄，到相對集中管轄，直到現在的跨行政區域管轄，在我國司法體制改革的背景下，行政訴訟的管轄制度經歷了一系列的發展歷程，最終以法律的形式得以確定下來。

（一）異地交叉管轄的形成

為了加強行政案件審理的公信力，給基層法院創造出依法公正審判的司法環境，2002年，浙江省臺州市中級人民法院開始進行制度改革，推行行政案件異地管轄，即把當地政府作為被告的行政案件，轉交異地的基層法院進行審理。推行異地管轄，實行異地審判，使部分地區行政訴訟立案難、審判難、執行難的問題得到了有效地解決。這種做法被稱為“臺州經驗”，成為異地交叉管轄制度的起源。通過總結試點工作的經驗，2008年最高人民法院作出司法解釋，在《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》中，把異地管轄這種創新性規定全面在國內進行推廣。即依據指定管轄的規定，由中級人民法院根據案件具體情形，把基層一審行政案件交由異地法院進行審理。

（二）相對集中管轄的發展

行政案件相對集中管轄是最高人民法院在我國司法體制改革的大背景下，繼異地交叉管轄之后的新一輪嘗試。行政案件集中管轄把行政區域管理與司法審判分開，脫離地方的干預，能夠使人民法院更加獨立公正的審理行政案件。2013年初，最高人民法院發布《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，在一些中級人民法院轄區內開展試點工作。這一新舉措很快引起了全社會的廣泛關注。行政案件的集中管轄，是把本來由部分基層法院管轄的案件通過指定的方法統一交由其他法院進行審判的制度。集中管轄作為進一步深化司法體制改革的重要措施，將行政區劃與行政案件的審判分離開來，從而使行政爭議得以有效解決，更好地化解社會矛盾。

（三） 跨行政區域管轄制度的確立

異地交叉管轄和集中管轄的做法在司法實踐中處理行政案件審理難等問題取得了一定成效，但現實中暴露出的問題也日益突出。因此，在總結原來管轄做法的基礎上，我國新修改的《行政訴訟法》確立了跨行政區域管轄制度，根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于“合理調整行政訴訟案件管轄制度”的要求，做出的適應我國現實需要的制度嘗試。這一規定與司法實踐中的行政訴訟集中管轄相統一，是對集中管轄的進一步改造。同時，也改革了我國行政訴訟管轄制度，對去除司法權行政化產生積極影響，也體現了司法獨立和司法公正的精神，是值得肯定的。

二、《行政訴訟法》第十八條第二款的法條分析

《行政訴訟法》第十八條增加第二款：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件?！奔匆苑蓷l文的方式明確了我國行政訴訟可跨行政區域管轄制度。

（一） 授權高院確定管轄規則

關于跨行政區域管轄制度，法條規定是由高院確立，最高人民法院批準?！缎姓V訟法》第十八條第二款作為授權性條款，關于“審判工作的實際情況”并未做出明確規定，對審判工作中的具體要求也未給出明確標準，通過法條可以看出，作為一項授權條款，在法律沒有明確做出具體規定的情況下，各地方高院可以根據各自省、自治區、直轄市的具體情況來確定相應的管轄規則，以適應現實需要。授權高院來確定相應的管轄規則，一方面，賦予了高院更多的自主權，使其能夠結合自身實際情況來具體規范跨行政區域管轄制度，從而更加適應本地的現實需要，完善中央與地方管轄的關系。另一方面，適應了我國司法體制改革的背景，更好地平衡行政案件管轄與行政區劃的關系，同時，“跨區域管轄”條款的設置同樣為最高人民法院積極探索行政審判體制改革預留了足夠的空間。

（二）跨行政區域管轄仍要遵循級別管轄

高院在法條中規定，“確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”，其中，“若干”人民法院是不特定的多數主體，存在擴張解釋的空間，即這些“若干人民法院”既可能是異地的基層人民法院或中級人民法院，也可能是目前正處于閑置狀態的鐵路中級法院或基層法院。之前的規定只能是審第一審案件，如今刪除“第一審”的局限，將第二審案件也納入跨行政區域管轄的范圍中。雖然不同級別的法院都能處理跨行政區域管轄的問題，但跨行政區域管轄制度的范圍仍然是局限于一個省級的框架內部，而且一個省級內部的不同級別的人民法院也不能跨級別管轄。即基層人民法院與中院不能交叉式的跨行政區域管轄行政案件?？梢钥闯?，法律條文只規定了跨行政區域管轄的地域管轄，而不涉及級別管轄，也就是說，跨行政區域管轄仍要遵循級別管轄的相關規定。

三、跨行政區域管轄的模式分析

集中管轄最初的模式是地域集中，即在一個中級法院范圍內，選定若干個基層法院作為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層法院管轄的行政訴訟案件。隨著試點工作的擴展，又探索出了案件類型集中模式，即依據案件的類型來明確管轄法院，把同類行政案件集中到相應法院審理。通過兩種集中管轄模式的運行情況來看每一種模式都有一定的成效。

（一） 地域集中管轄模式

地域集中管轄模式作為一種基本的管轄模式，是司法實踐中運用最多、地域最廣的模式?！都泄茌犜圏c通知》確定2-3個基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層法院管轄的行政訴訟案件，就是運用的地域集中管轄模式。現在我國大部分地區試點工作選擇的也都是這種模式。例如，2015年福建高院開展行政案件管轄機制改革，對部分行政案件實行跨行政區域管轄。確定2至4個基層人民法院，集中管轄指定范圍內原屬其他基層人民法院管轄的一審行政案件。集中管轄法院原則上不再管轄本地行政機關為被告的案件，而由其他集中管轄法院管轄。還有貴州、山西、廣東、四川樂山等地在進行跨行政區域管轄試點工作中也都是采取的地域集中管轄模式。

地域集中管轄模式，實行案件異地審理，降低了地方干預，保障了法院獨立審判。同時，實行集中管轄之后，可以將全市的行政審判人員整合到集中管轄法院，從而有效整合了審判資源，節約了司法成本。

（二）案件類型集中管轄模式

案件類型集中管轄模式，是區別于地域集中管轄模式的一種新型的跨行政區域管轄，是《集中管轄試點通知》和新《行政訴訟法》施行后對管轄的一種摸索與創新。例如，山東省泰安市中級人民法院根據自身工作實際，按照案件類型確定管轄法院，將同類行政案件集中到相應法院審理。根據各基層法院行政庭的人員特點及審判優勢，確定不同類型的行政案件分別在不同的基層法院進行審理。在新法施行后，天津市也作出了相應規定，明確三類一審行政案件實行跨行政區域管轄。對以市級行政機關為被告、天津海關及各隸屬海關為被告和環境保護方面的行政案件，明確了具體的管轄法院。

實行行政案件類型集中管轄制度后，同一類型、同一性質的案件相對集中，案件的適用法律標準得到了統一，減少了導致裁判差異的因素。同時，行政審判質量的提高也增強了司法裁判的公信力。

四、跨行政區域管轄應注意的問題

跨行政區域管轄制度通過法律條文的形式得以正式確立，加之原來行政訴訟管轄暴露的問題日益嚴重，全國各省市已經開始實施行政訴訟跨行政區域管轄制度的試點工作。但在跨行政區域管轄制度取得一定成效的同時，也面臨著一些問題，需要我們在司法實踐中加以注意。

（一）關于增加當事人的負擔問題

之前行政訴訟法規定一般地域管轄制度，是從節約當事人訴訟成本的角度出發的。但相較于在當地審理案件，大量行政案件跨行政區域管轄，交通、住宿等各種費用支出，無疑加大了訴訟成本，不可避免地會增加當事人的負擔。

在司法實踐中，一些地區為了規避這個問題也在積極努力尋求解決措施。福建高院把司法便民貫穿于改革全過程，盡可能地為當事人提供便利、高效的訴訟服務。如規定起訴人可以就近申請原管轄法院提供“跨域”立案服務或代為轉遞起訴材料，而不必跑到異地起訴?；蛘呤浅浞掷没ヂ摼W等信息化手段解決跨行政區域管轄給當事人帶來的訴訟不便。隨著跨行政區域管轄試點工作在全國范圍內的展開，很多地區還沒有充分考慮到給當事人增加訴訟負擔這個問題，但可以指出的是，雖然“公正比路遠更重要”，但這種潛在附加成本的付出，是推行這項制度必須面對的問題。

（二）關于集中審理力量的問題

長期以來，由于我國全國各地行政訴訟發展的不均衡性，導致行政案件只是集中在少數基層法院，大多數基層法院辦理的行政案件都比較少?？缧姓^域管轄的實施，將行政案件集中到專門的管轄法院進行管理，集中審理力量，從而提高行政審判的效率。

但由于新《行政訴訟法》的實施，行政案件的數量達到了高峰，改變了之前行政案件數量相對較少的情形，使集中管轄的法院受理的案件大量增加，辦案壓力驟增。但是，由于審判力量的調整涉及人事變動等體制性問題，相關規定還沒有進行同步調整，而且法院本身沒有增加編制和人員調動的職權，所以增編擴員事項很難得到落實。隨著案件數量地不斷增加，進行集中管轄的法院將會很難應對。因此，審理力量的如何調整問題也是需要我們面對的現實問題，需要在以后的司法實踐中加以解決。

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