淺談當前西安市非機動車管理中存在的問題及有關建議

摘 要 近年來，非機動車尤其是電動車的快速發展，非機動車交通違法行為與日俱增，交通事故頻發，嚴重影響城市道路交通秩序和安全，給我市的交通管理工作帶來了巨大挑戰。針對我市目前的非機動車管理現狀，本文從非機動車管理的法律依據、源頭治理、非機動車通行權保障三個方面提出有關建議，為我市的非機動車管理提供一種思路。

關鍵詞 非機動車 電動車 源頭治理 協調機制

作者簡介：寇文博，西北政法大學法律碩士，西安市公安局交通警察支隊，研究方向：行政法與行政訴訟法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.197

2016年3月底以來，“北廣深”等一線城市相繼開展電動車“治亂”行動，引起各界廣泛關注，這些“治亂”行動取得了一定的成果，并且一線城市在交通治理政策方面起到了廣泛的示范作用，為其他城市提供了重要的借鑒意義，但同時也引起了極大的爭議，執法阻力極大，這就暴露出由于我國長期以來在非機動車管理機制上缺乏完善的體系，在社會民眾法律意識日益覺醒的今天，這種“運動式”、強制性的管理模式取得的效果越來越有限。如何更合理有效地解決好在非機動車管理中遇到的問題，便是我們所探求的方向。

本文以當前一些先進的非機動車管理方式為借鑒，結合我市實際，探討一下我市在非機動車管理中存在的問題，并提出有關建議。

一、西安市非機動車管理概況

隨著西安市社會經濟的快速發展，非機動車特別是有助力裝置非機動車數量呈快速增長態勢。盡管我市近年來不斷加強對非機動車交通行為的整治，但非機動車違法現象仍大量存在，主要表現在以下幾個方面：

（一）交通違法行為普遍，交通事故頻發

非機動車違反交通信號燈、不按規定車道行駛、交叉路口搶行等交通違法行為十分普遍，因機非混行、爭搶車道引發的道路交通事故也逐年上升。

（二）車輛“超標”、無牌無證、假牌假證車輛蔓延

目前，市場上符合《道路交通安全法》規定的關于電動自行車國家標準的兩輪電動車難覓蹤跡，普遍存在超標問題，三輪電動車國家標準尚未出臺，形成管理上的真空地帶；我市每年有數十萬輛電動車銷售，屬于拼裝、超標的產品也遠在80%以上。一些車輛無牌無證即上道路行駛，或使用偽造的牌證，嚴重擾亂非機動車管理秩序。

（三）非機動車非法加裝、改裝，非法營運問題嚴重

非機動車加裝與改裝動力裝置、搭棚、加裝座椅等違法行為較為突出，在我市人流密集區、交通擁堵路段、城鄉結合部以及公交線路少的新老城區等區域，非法營運情況嚴重。

二、當前非機動車管理存在的主要問題

（一）管理依據的相關法律不夠完善

當前，西安市對非機動車管理的主要法律依據，一是國家法律層面的《中華人民共和國道路交通安全法》及其實施條例；二是地方性法規層面的《陜西省實施<道路交通安全法>辦法》（下簡稱《省辦法》）、《西安市道路交通安全條例》（下簡稱《市條例》）。但在地方性法規中，對目前非機動車管理中遇到的具體問題沒有較為詳細明確的規定。具體來說，主要有以下幾個方面：

（1）非機動車的登記管理，主要是根據《省辦法》來管理的，但現有條款的規定已不能適應發展的需要，目前尚無完善的非機動車登記制度。（2）對于很多 “超標”車輛，以及那些在驅動方式或者外觀結構上具有一些新的特點，很難將其納入傳統非機動車范圍的“新型”車種，如何定性、處理依據不明，缺乏相應的非機動車目錄管理制度。（3）現有的法律、法規中僅對“加裝、改裝動力裝置”這一種行為進行了禁止，而對其他同樣具有安全隱患或者擾亂通行秩序的改裝行為，如加寬座椅、加裝車篷等行為未作出禁止性規定，客觀上放任此類違法行為的發生。

（二）源頭管理缺失

非機動車源頭管理，除了要求公安機關交通管理部門在注冊登記環節把好關外，還應當對非機動車生產、銷售行為進行有效監督。盡管《省辦法》、《市條例》均有嚴禁生產、銷售“超標”電動車的規定，但對于具體的操作，到底由哪個部門來執法查處，查處后依據哪部法律做以怎樣的處罰，都未進行規定。在源頭無法嚴格把控的情況下，我市的非機動車治理工作出現了這樣一個現象，非機動車生產、銷售環節無法有效監管，注冊登記制度又不完善，僅靠公安機關交通管理部門在道路上查處，同時新的車輛又源源不斷流入市場，其執法效果可見一斑。

（三）非機動車駕駛者缺乏交通安全法律意識教育，交通安全意識普遍不高

因為城市化進程的需要，交通管理部門交通安全法律意識教育的重點對象是機動車駕駛者，對于非機動車駕駛者的交通安全意識教育僅僅停留在行人的水平上，已無法適應現階段日益復雜的道路交通狀況。 加之各地發展水平不一，西部地區較東部地區發展相對落后，西安城市發展近幾年取得了很大進步，但市民的交通安全意識仍然處于較低水平。

（四）對非機動車違法行為糾正不夠，執法力度較弱

（1）我市對非機動車管理未能形成有效的長期機制，執法力度較弱，主要是依靠一段時期的集中整治進行管理，這種“運動式”的執法模式收效甚微。盡管現有的法律、法規對非機動車違法行為的處理作出了規定，且《市條例》將處罰下限提高至了20元，加大了處罰力度，但在實際執法中，阻力較大，處罰規定難以落實，民警在糾正非機動車違法時，也主要以警告、教育為主，很少有實際處罰的。非機動車違法成本過低，很難起到應有的震懾作用，使得非機動車行為得不到有效約束。（2）目前我市公安機關交通管理部門的工作重心仍然在機動車管理上，對非機動車管理關注度相對較弱，再加上面對非機動車違法執法相對困難，執法成本較高，有時也就無暇顧及，這在客觀上也造成了對非機動車違法行為的放縱。

（五）非機動車通行條件差，通行權受到侵害

就我市現有的城市交通發展來看，非機動車通行條件差，城市交通硬件配套設施不完善也是目前非機動車隨意穿行，交通秩序混亂的一個客觀原因。

（1）規劃導致非機動車道被侵占。主要表現為：一是機動車道、隔離帶綠化帶越修越寬，人行道和非機動車道越修越窄。二是為了拓寬機動車道，把原有的非機動車道取消，與機動車道合并使用。三是為了停放機動車，在人行道和非機動車道上設置了機動車的停車泊位。（2）非機動車道與機動車道未實施物理隔離，機動車違法違規停放，非機動車道被隨意占用，使本就狹窄的非機動車道事實上已無法滿足通行條件。

三、非機動車管理的有關建議

城市的發展需要相應的交通水平與之匹配，非機動車作為城市多元化交通中重要的組成部分，在市民群眾的生活中早已是不可或缺，但同時必須認識到非機動車需求量快速增長所帶來的負面影響，非機動車混亂、無序的狀態對城市交通秩序的影響已經越來越大，如果不采取必要的管理來規范非機動車行為，那勢必會對城市發展帶來阻礙，因此對非機動車的管理必須引起足夠的重視。

就我市目前的情況來說，筆者認為可以從以下三個方面著手改善：

（一）完善相關法律依據，填補立法空白

目前我市尚無專門的非機動車管理規定，應盡快制定相應的法律規定，將非機動車管理納入法治的軌道，為執法提供依據，應重點突出以下幾個方面：

1.完善非機動車管理登記制度，確定法律法規認可的非機動車種類及登記車種。為了有效預防交通事故、減少社會糾紛，對非機動車進行登記并核發牌證是其良性發展的有效手段。可以參照機動車登記制度的有關規定，盡快建立起一套完善的非機動車管理登記制度，確定法律認可的非機動車種類，再根據實際情況規定出需要經注冊登記方可上道路行駛的車輛。對于定性上存在爭議，又很難將其納入非機動車管理范疇的“新型”車種，因此類車輛在國家層面也尚無定論，雖不宜明確此類車輛的屬性，但可以明確禁止此類車輛在本市道路上通行。

2.制定非機動車目錄管理制度，明確其法律地位。目前我國非機動車有關標準相當滯后，如果僅依靠有關國家標準來進行管理，顯然已無法適應當前的狀況，因此，我市可以參考工信部、公安部、國家工商總局、國家質檢總局四部委提出的《電動自行車通用技術條件》國家標準修訂五條意見，結合我市發展情況，制定出更為嚴格的地方標準。對符合國家和本市標準要求的電動自行車、殘疾人機動輪椅車實行產品目錄管理制度，對于未納入產品目錄的明確要求不得在本市銷售和登記上牌。

3.明確非機動車生產、銷售管理的有關規定，對違法生產、銷售非機動車行為應承擔的法律責任作出具體規定。明確質監部門、工商部門在非機動車生產、銷售管理方面承擔的部門職責，將部門管理責任在法律條文中作出明確規定，防止部門間相互推諉，權責不清。

結合《中華人民共和國產品質量法》有關規定，對于違法生產、銷售不符合國家標準的非機動車，以及在本市行政區域內違規銷售未納入產品目錄的非機動車的行為，制定出相應的處罰標準。

4.完善禁止改裝規定。鑒于當前市場非機動車私自改裝現象嚴重，應進一步完善對改裝非機動車的相關禁止性規定。如可規定，禁止單位和個人從事拼裝非機動車；在非機動車上加裝動力裝置、座位、高分貝音響或者擅自加裝車篷等影響非機動車通行安全的拼裝、加裝、改裝行為。

（二）建立多部門協調機制，強化源頭管理，加大執法力度，加強對非機動車駕駛人的交通安全法律意識的教育

非機動車治理不能僅靠公安機關交通管理部門一家治理，應建立起完善的部門協調機制，明確職責分工，由公安機關交通管理部門具體負責非機動車的登記和通行管理，質量技術監督部門負責非機動車生產質量的監督管理，工商行政管理部門負責非機動車銷售的監督管理。

（1）嚴格把控非機動車生產、銷售環節，減少市場流入不符合國家安全技術標準、未納入產品目錄的非機動車，加強非機動車登記管理，再加一道關卡，對不符合登記規定，違法上道路行駛的車輛堅決予以處理，從源頭上進行把控。（2）加大對非機動車交通違法、私自改裝行為的執法力度，加強對非機動車駕駛人的交通安全教育，在全社會營造良好的遵章守序的交通氛圍。

（三）改善非機動車道路通行條件，保障非機動車通行權

（1）我市交通規劃部門在道路規劃中將原本的非機動車道劃為機動車道，將非機動車道劃出一部分作為機動車停車場，這種“車本位”的規劃理念不僅沒有使交通通暢，反而加劇了非機動車與機動車對道路資源的搶奪，交通秩序變得更加混亂。所以應當轉變規劃上的“車本位”理念，合理分配道路資源，保障非機動車基本通行權利。（2）針對非機動車道目前存在的機動車違法停放或被商攤隨意占據的現象，由公安機關交通管理部門同城市管理執法部門一起，加大對違法占用非機動車道行為的處罰力度。（3）對能夠實行物理隔離的，應當與機動車道進行物理隔離，不僅可以保障非機動車駕駛人的通行安全，防止機非混行，而且能大大減少非機動車道被機動車違法停放的幾率。

四、結語

西安作為一個發展中的城市，交通基礎設施尚未健全，城市道路交通問題嚴重，在提倡發展城市多元化交通的今天，非機動車承擔了大量市民出行的需求，不規范管理將會面臨較大的交通隱患及社會安全等問題。面對我市目前非機動車管理較為混亂的狀態，希望能引起政府的重視，將失控的非機動車管理納入法治軌道，建立起完善的管理體制，健全城市道路交通基礎設施建設，營造一個更加安全、有序、更具效率的交通環境。

注釋：

黃文征.非機動車管理規則之實證探討.復旦大學.2012.