全面深化改革背景下公安行政執(zhí)法規(guī)范化對策研究

摘 要 公安行政執(zhí)法作為龐大社會管理體系中的一部分，相對于一般執(zhí)法而言，兩者是特殊與一般的關系。作為一種特殊行政，公安行政具有自身的特點。公安行政權(quán)作為國家權(quán)力中至為重要的一部分，其權(quán)力的搭造與行使關乎每一名公民的生命、健康、自由、財產(chǎn)等權(quán)益是否得到有效的保護。其在國家安全和個人人身財產(chǎn)維護方面發(fā)揮著舉足輕重的作用；因此，需要通過法律規(guī)范的構(gòu)建、執(zhí)法規(guī)范化的引領來保證公安行政權(quán)在法治的范疇內(nèi)以正確的方式行使，實現(xiàn)對社會公共事務的管理。

關鍵詞 公安 行政執(zhí)法 特殊行政

基金項目：本文系遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目課題“全面深化改革背景下法治公安建設問題研究”（項目編號：L16BFX005）的階段性研究成果。

作者簡介：由力，遼寧公安司法管理干部學院教授，研究方向：行政法與行政訴訟法、國家賠償法。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.184

依法行政是我國法治建設中始終要堅持的理念。依法行政是保護行政相對人合法權(quán)益的核心關鍵所在。雖然近年來我國法治有了長足的進步，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國的社會矛盾存在較為突出的趨勢。在這一特殊的歷史時期，行政執(zhí)法行為的合法規(guī)范與否直接關系著人民對政府的評價和認可。因此，行政執(zhí)法問題是我們在當前始終要努力逐步解決的現(xiàn)實課題。

公安行政執(zhí)法作為國家行政權(quán)力的一部分，既有行政權(quán)力行使的共性特點，也有其獨有的特殊性質(zhì)。公安機關是國家對社會刑事和治安違法行為進行懲罰和打擊的最前線，其行為代表國家意志。由于公安機關使命的特殊性，公安機關也被賦予了不同于一般行政機關的執(zhí)法權(quán)力。因此，需要通過法律規(guī)范的構(gòu)建、執(zhí)法規(guī)范化的引領來保證公安行政執(zhí)法權(quán)在法治的范疇內(nèi)以正確的方式行使，實現(xiàn)對社會公共事務的管理。我國近年來在公安執(zhí)法規(guī)范化等領域有了很大的進步，并取得了很好的社會反響。但不可否認，還存在一些問題，有的甚至會導致社會矛盾。因此，對公安行政執(zhí)法領域熱點問題對策的探究，有助于公安行政執(zhí)法規(guī)范化的完善。

一、建立科學合理的考評機制

不同地方的治安狀況具有地域特點，表現(xiàn)為不同時期、不同地區(qū)的差異性，而且在同時期、同地區(qū)因為受一些偶然性因素的影響也會表現(xiàn)出來。受這一特征影響，考評機制的建立更富有挑戰(zhàn)性。不能僵化單一。比如為各個轄區(qū)設定統(tǒng)一的考核基數(shù)，規(guī)定每一轄區(qū)發(fā)案數(shù)高于基數(shù)則扣分，低于基數(shù)則加分等考核辦法。這種將治安狀況量化的考評方式忽略了每個轄區(qū)的差異性，會導致某些部門為了在考評中加分，人為操控破案率、立案率的后果。對基層公安進行考評應實施科學化管理，具體設計中應注重如下方面：

一是明確考評的目標。考評是一項長期工程，從長遠考慮，應根據(jù)地區(qū)的實際情況，本著規(guī)范執(zhí)法、促進公安法治建設的目標來進行考評。為了考評、片面追求滿意度的行為，必然讓考評流于形式，失去它的實際意義。因此，應注意考評的總體目標和具體細節(jié)的長期性和戰(zhàn)略性，在把握總體原則的情況下有針對性的進行。

二是劃定合理的標準。標準是進行規(guī)范化考核的基礎。考核的合理與否關鍵在于指標的設定合理與否。通過總體目標的設定，確定時期內(nèi)的大方向，在此基礎上具體、細化，層層分解到個人，實現(xiàn)規(guī)范化考評機制的科學合理。關鍵績效指標體系有助于基層公安機關執(zhí)法人員對公安機關整體戰(zhàn)略目標和宏觀工作計劃的理解與執(zhí)行。

三是注重溝通和反饋。制度的完善在于實施過程中的不斷改進。執(zhí)法規(guī)范化是公安法治建設中的重要環(huán)節(jié)，考評式的績效管理目的在于樹立具體的可操作標準。不要讓這一管理成為羈絆公安執(zhí)法人員積極性的絆腳石。通過有效的溝通和反饋，對制度中的不足進行及時的調(diào)整和合理的完善，避免過于僵化的管理模式。只有有效的溝通和不斷地改進才能更好的發(fā)揮制度的規(guī)范作用。

二、完善基層公安行政執(zhí)法信息公開制度

（一）設置專門獨立的信息公開監(jiān)督機構(gòu)

基層公安機關行政執(zhí)法信息的公開包括依職權(quán)公開和依申請公開，該專門獨立的監(jiān)督機構(gòu)的職責即對其兩種信息公開工作進行監(jiān)管。其行使的監(jiān)督權(quán)既包括監(jiān)督公安機關信息公開的情況，也包括向社會公眾公開治安情況、安全隱患、重大案情等公眾應當知曉的信息。另外，這一監(jiān)督機構(gòu)也同樣要接受公安機關及人民群眾的監(jiān)督。

（二）拓寬信息公開的渠道

拓寬信息公開渠道是基層公安行政執(zhí)法信息公開工作取得理想效果的主要方法。在科技迅速發(fā)展的今天，在繼續(xù)使用傳統(tǒng)信息公開渠道的同時，也要跟上時代步伐，學會對微信、微博等信息的快速梳理和反饋，實現(xiàn)信息公開的與時俱進，及時處理網(wǎng)絡輿情。

（三）完善相關法律體系

信息公開、輿情處理很大程度上有賴于完善的法律體系。但是我們都知道，法律作為相對固定的文字形式，其與現(xiàn)實生活的飛速發(fā)展和千變?nèi)f化相比，具有不可避免的滯后性。公安機關對信息公開的特征要有充分的認識，能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的信息公開內(nèi)容中的不足和漏洞，及時進行完善和修改。

（四）深層次轉(zhuǎn)變理念

作為信息公開的主體，公安機關也要充分認識到公開工作的重要性。作為執(zhí)法者，公安機關也是法律與百姓交流的平臺。對于執(zhí)法工作的信息公開不僅關系到政府在百姓心目中的公信力問題，也關系到社會的穩(wěn)定和秩序。因此，需要從深層次轉(zhuǎn)變理念，信息公開不僅是工作任務，更是法定義務。不能隨心所欲，需依法進行。

三、基層公安行政執(zhí)法監(jiān)督體制的構(gòu)建

由于公安行政執(zhí)法的涉及的范圍廣泛，在執(zhí)法中難免產(chǎn)生這樣那樣的問題，造成這些問題的根源在于健全的監(jiān)督體系與完善的責任追究機制的缺失。因而，構(gòu)建合理而高效的執(zhí)法監(jiān)督體制才是解決問題的根本。

（一）落實公安行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督制度

內(nèi)部監(jiān)督機制強調(diào)的是完善現(xiàn)行的公安機關內(nèi)部各項監(jiān)督制度，通過制度的完善，以此來提升公安機關的執(zhí)法水平，優(yōu)化內(nèi)部的執(zhí)法環(huán)境，做到“打鐵自身硬”。在完善各項制度之前，需要做一項重要的前置性工作，就是整合現(xiàn)有的執(zhí)法監(jiān)督部門，設置專門性的執(zhí)法監(jiān)督機關。因為現(xiàn)有的監(jiān)督職能多個部門都具有，需要解決監(jiān)督力量分散、監(jiān)督資源浪費等問題，這也是體制上理順內(nèi)部監(jiān)督主體的需求。在具體的內(nèi)部監(jiān)督制度完善方面，需要著重完善以下制度：

1.警務公開制度

警務公開是內(nèi)部監(jiān)督制度有效運行的前提基礎。完善警務公開制度，應該從以下四個方面展開：一是注重信息公開的官方渠道，對近期將要推行的重點工作、重要舉措及時讓群眾了解到；二是注意履行告知義務，加強如交通責任事故的公開認定機制和治安案件的公開調(diào)解機制。對事故認定和治安調(diào)解中涉及的內(nèi)容要向當事人公開，提高當事人對公安執(zhí)法公正性的認同。三是借助多種渠道發(fā)布公安信息，通過微博、微信、報刊、新聞傳媒等方式積極的聯(lián)系群眾，發(fā)布公安執(zhí)法相關的政策信息、法律法規(guī)，讓民眾對公安工作有更好的了解。

2.執(zhí)法回避制度

回避制度是公安行政執(zhí)法中應該遵守的重要原則之一，現(xiàn)行法律中（如《治安管理處罰法》、《人民警察法》等）都已經(jīng)明確規(guī)定了此項原則，要求公安機關在執(zhí)法過程中，辦案民警發(fā)現(xiàn)與處理的案件存在利害關系時，必須主動回避，行政相對人也可以申請回避。

3.責任追究制度

“無責任的行政權(quán)力勢必會出現(xiàn)權(quán)力主體濫用職權(quán)的情況”，為了防止權(quán)力的濫用就需要責任追究制度的制約。完善的責任追究制度是實現(xiàn)公安行政執(zhí)法監(jiān)督機制的重要保障。落實行政責任追究制需要以下幾個方面：一是責任的終身制，黨中央文件中已經(jīng)明確了公務員責任終身制的指導思想。 二是明確責任。如果責任范圍不清，或者責任過重，就會打擊民警辦案的積極性。在追責的同時要注意追責的適度合理，避免過度打擊工作人員的工作積極性。

4.職業(yè)保障制度

警察職業(yè)是公認的高風險職業(yè)。因此，在加強公安民警執(zhí)法責任追究的同時，要注重民警的職業(yè)保障問題，注意保護民警的工作積極性。完善的職業(yè)保障制度是打造一流警察隊伍的基礎。在職業(yè)保障方面，注重提高民警工資待遇，解決區(qū)域間民警待遇不平衡問題。同時注重民警職業(yè)權(quán)利的保障，正常的執(zhí)法不應由于不當輿論被影響。保護警察的職業(yè)穩(wěn)定性，充分發(fā)揮警察協(xié)會的團體功能，對民警進行保護和應訴提示，幫助應對因執(zhí)法工作引起的相關問題。

（二）加強公安行政執(zhí)法的外部監(jiān)督機制

除了前面的內(nèi)部監(jiān)督之外，加強外部對公安行政執(zhí)法的監(jiān)督也尤為重要。外部監(jiān)督強調(diào)的是除了行政機關之外的其它機關或者社會組織對行政執(zhí)法行為進行的督促和制約，以此達到公正執(zhí)法的目標。可以進行外部監(jiān)督的主體是很多的，但是主要的包括黨政機關、人大、司法、民眾、傳媒等。

1.黨政機關監(jiān)督

共產(chǎn)黨的領導和監(jiān)督對公安機關公正執(zhí)法起到了根本性的作用，但要注意的是，這種監(jiān)督更多的是事后的，而且應該是領導性、方向性的，如果過多的涉入到具體的執(zhí)法案件中，可能發(fā)生對案件執(zhí)法的不當干預，這是要提前預防的，否則會導致責任主體不明，甚至滋生腐敗。另外，民主黨派的監(jiān)督也越來越重要，各民主黨派代表可以通過政協(xié)會議，把自己對公安機關的意見形成議案，提交到會議上，起到監(jiān)督行政執(zhí)法的作用。

2.權(quán)力機關監(jiān)督

人大的監(jiān)督權(quán)是憲法明文賦予的，也是人大最基本、最經(jīng)常的實踐活動。其監(jiān)督職能主要通過途徑實現(xiàn)：一是檢查公安機關執(zhí)行法律的狀況，人大代表通過考察工作，了解民警的執(zhí)法狀況，對執(zhí)法過程中存在的問題，向公安機關提出改進意見，并督促其整改；二是人大組成專門的調(diào)查委員會，對執(zhí)法中出現(xiàn)的嚴重違法問題進行調(diào)查，客觀公正的督促問題順利解決，可以對相關責任領導進行質(zhì)詢，追究有關人員的責任；三是人大代表聽取民眾意見，收集對公安行政執(zhí)法人員違法、失職或侵權(quán)行為的申訴、控告和檢舉信息，把意見反饋到相關責任部門，督促其解決問題。同時，公安機關要主動接受人大的監(jiān)督，對其提出的整改意見，要積極的貫徹落實。

3.司法機關監(jiān)督

司法機關如果發(fā)現(xiàn)公安行政執(zhí)法中存在有違法違紀問題，可以以司法建議書的形式要求相關部門予以改正并對有關人員追究責任，被監(jiān)督機關對檢察機關所提出的問題則應及時予以審查并處理，還應將處理結(jié)果反饋給檢察機關。法院作為審判機關，其監(jiān)督職能主要是通過訴訟審判來完成的。

4.人民群眾監(jiān)督

人民群眾監(jiān)督是指公民個人、法人、非法人組織，根據(jù)憲法、法律和法規(guī)賦予的監(jiān)督權(quán)，通過各種方式和渠道，對公安行政機關及其工作人員進行的最廣泛地監(jiān)督。而作為“第四種權(quán)力”，媒體監(jiān)督能引起公安部門高度關注，促使問題得到妥善解決。為了充分發(fā)揮新聞傳媒的輿論監(jiān)督作用，首先，公安機關要轉(zhuǎn)變觀念，從思想上正確認識新聞傳媒的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變以往的消極對立觀念，以正常的心態(tài)對待媒體輿論監(jiān)督，正視新聞媒體對其執(zhí)法工作的監(jiān)督。

參考文獻：

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