地方專項債如何影響基建投資？

張樂

據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫，截至9月10日，2018年地方政府債發(fā)行總量達30740.87億元，其中一般債發(fā)行19671.95億元，專項債發(fā)行11068.92億元。上半年地方政府債發(fā)行14109.13億元，其中一般債發(fā)行10435.85億元，專項債發(fā)行3673.28億元；7、8月份地方政府債發(fā)行總量達16399.24億元，超過了上半年的發(fā)行水平，其中一般債發(fā)行9174.39元，專項債發(fā)行7224.85億元，約為上半年專項債發(fā)行水平的兩倍。

下半年地方政府債發(fā)行提速，尤其專項債增速顯著。截至9月10日，已有34個省、市發(fā)行共計335只專項債。地方專項債的發(fā)行服務(wù)于哪些領(lǐng)域？將如何影響基建投資？又會如何影響社會層面的流動性？

專項債的“使命”

“我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有兩個大的歷史背景，一是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平總體還不高，制約了經(jīng)濟發(fā)展，‘要想富、先修路，因此基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)在適當超前；二是我國處于城鎮(zhèn)化進程中，大量的農(nóng)民進城并成為城市的居民，為此需要修建相配套的公共設(shè)施，例如地鐵、市政道路、學(xué)校、醫(yī)院等。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮教授在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪時表示，在我國大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府承擔了重要的角色，但不能包攬所有的投融資任務(wù)。

“當前基建投資資金主要來自于國家預(yù)算內(nèi)資金、自籌資金、國內(nèi)貸款、其他資金與利用外資（規(guī)模較小）這五種方式。從自籌資金來看，除了常見的城投債以外，地方政府專項債也是基建資金的重要來源。”中信證券固定收益首席分析師明明在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪時說。

地方政府專項債券是省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。

據(jù)天風證券研報，專項債本身并不能作為一個項目的資本金，反而需要項目資本金到位的情況下，通過發(fā)行專項債為項目融資；一期專項債往往無法完全覆蓋項目融資需求，未來還需要繼續(xù)發(fā)行專項債或其他融資方式完成項目融資。

“地方專項債的規(guī)定一方面界定了專項債券的屬性是‘公益性，不得超范圍發(fā)行，或為市場化項目融資，另一方面也界定了其還本付息須有對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖胱鳛楸ＷC，避免超過財力發(fā)行，給未來的債務(wù)償還帶來財政風險。”鄭春榮認為，專項債券的定位既保證了政府在發(fā)展經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化進程中基建投資的融資需求，又在舉債范圍、償還能力方面作了限定，有利于規(guī)范舉債，防范財政風險。

投資領(lǐng)域方面，據(jù)廣發(fā)證券，目前尚未兌付的存量地方專項債中，土地儲備專項債占比最大，其次是收費公路專項債、交通運輸類專項債、棚戶區(qū)改造、城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、保障性住房及水利工程、污染防治、教育、農(nóng)業(yè)及其他等，預(yù)計未來其投資領(lǐng)域會進一步擴大。

明明表示，“地方政府專項債券近一年來品種不斷增加，其特色項目導(dǎo)向與政府建設(shè)息息相關(guān)。目前財政對此持鼓勵態(tài)度，陸續(xù)出臺多項舉措支持地方政府探索發(fā)行項目收益專項債券，這意味著預(yù)計未來依托鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、市政基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目等品種創(chuàng)新或許值得期待。”

政策發(fā)力

2018年7月23日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，加強相關(guān)方面銜接，加快今年1.35萬億元地方政府專項債券發(fā)行和使用進度，在推動在建基礎(chǔ)設(shè)施項目上早見成效。

2018年8月14日，財政部發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》，提出加快專項債券發(fā)行進度，今年地方政府債券發(fā)行進度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累計完成新增專項債券發(fā)行比例原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當主要放在10月份發(fā)行。

2018年8月18日，銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步做好信貸工作提升服務(wù)實體經(jīng)濟質(zhì)效的通知》，提出要支持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板，推動有效投資穩(wěn)定增長。在不增加地方政府隱性債務(wù)的前提下，加大對資本金到位、運作規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施補短板項目的信貸投放。保險資金要發(fā)揮長期投資優(yōu)勢，通過債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合、基金等多種形式，積極服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、重點工程和重要項目。積極配合地方政府對在建基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)情況和融資需求進行調(diào)查分析，按照市場化原則滿足融資平臺公司的合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。

據(jù)上海證券報消息，銀保監(jiān)會日前下發(fā)了《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于商業(yè)銀行承銷地方政府債券有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《通知》），通知指出，新預(yù)算法實施后，地方政府債券發(fā)行兌付方式由財政部代為還本付息變?yōu)槭〖壵园l(fā)自還，地方政府債券規(guī)模管理比照國債實行余額限額管理。為適應(yīng)這一新情況，自本通知印發(fā)之日起，地方政府債券參照國債和政策性金融債，不適用《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強商業(yè)銀行債券承銷業(yè)務(wù)風險管理的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2012]16號）的相關(guān)規(guī)定。

此前，銀監(jiān)發(fā)[2012]16號中規(guī)定，商業(yè)銀行投資部門投資于本行所主承銷債券的金額，在債券存續(xù)期內(nèi)，不應(yīng)超過當只債券發(fā)行量的20%，同時應(yīng)滿足其他關(guān)于商業(yè)銀行投資業(yè)務(wù)的監(jiān)管要求及內(nèi)部管理規(guī)定。有分析人士指出，《通知》下發(fā)后，銀行購買本行承銷的地方債將不受20%的比例限制，銀行承銷地方債的積極性會增強，地方政府發(fā)債會較之前容易。

影響幾何？

“發(fā)行專項債券的領(lǐng)域總體講存在投資金額較大、投資期限較長的特點，因此民間投資難以涉入。這有利于政府與市場在各自的領(lǐng)域發(fā)揮投資融資的職責與作用，形成互補。”鄭春榮表示，一方面，目前一般政府債券與專項債券的定位明確，相對規(guī)模不大，不會對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)；另一方面，地方債在交通、能源、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，在一定程度上降低了企業(yè)的交通成本、商務(wù)成本，產(chǎn)生了“擠入”效應(yīng)。

流動性方面，明明認為，今年三季度后半段雖然加大地方政府專項債投放，但總規(guī)模1.35萬億并未超出市場預(yù)期，短期頻率不會對銀行體系內(nèi)資金造成較大沖擊，因此民營企業(yè)、小微企業(yè)融資與經(jīng)營受地方政府債發(fā)行的影響并不大。在長達兩年半的金融放松中，各類金融機構(gòu)的表外業(yè)務(wù)給眾多企業(yè)提供融資支持，當去杠桿下金融收緊來臨，小型民營企業(yè)受到的影響最大，對此則應(yīng)從促信貸降成本著手。