扶貧攻堅戰(zhàn)中的腐敗治理問題不容忽視

張帥

精準脫貧是決勝小康三大攻堅戰(zhàn)之一，是國家重要的戰(zhàn)略方針，對如期全面建成小康社會、實現(xiàn)我們黨第一個百年奮斗目標具有十分重要的意義。發(fā)生在貧困群眾身邊的 “微腐敗”等領域腐敗現(xiàn)象是存在的，6月20日，審計署公布了145個貧困縣扶貧審計結果，脫貧攻堅取得明顯成效，同時也查出部分地方違紀違法、損失浪費、管理不規(guī)范等問題。本刊記者就對一些人、單位、地方領導違規(guī)操作，通過弄虛作假、虛報冒領、截留克扣、非法侵吞、優(yōu)親厚友等方式套取騙取扶貧補助資金、非法據(jù)為己有的行為以及防治扶貧腐敗等問題采訪了國家法官學院教授、刑事審判教研部主任袁登明。

記者：在貫徹落實習近平總書記關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的系列重要講話和指示精神扎實推進扶貧攻堅中，有一些人、單位、地方領導違規(guī)操作，通過弄虛作假、虛報冒領、截留克扣、非法侵吞、優(yōu)親厚友等方式套取騙取扶貧補助資金、非法據(jù)為己有。您認為，這些行為觸犯了哪些法律規(guī)定，應當受到怎樣的制裁？

袁登明：今年4月27日，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站開辟了“扶貧領域腐敗和作風問題曝光專區(qū)”，并集中曝光了首批24起典型案例。被曝光的24起扶貧領域腐敗和作風問題涉及貴州、云南、甘肅、河北、湖南、廣西、寧夏等地，這些都是脫貧攻堅任務較重的地區(qū)。被通報的問題主要包括騙取扶貧資金、截留低?？?、吃拿卡要、優(yōu)親厚友、弄虛作假、失職瀆職失責等多種違紀違法類型。從被通報的干部情況來看，既有縣級職能部門的黨員干部，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)及站所黨員干部，還有村干部；從涉案時間來看，本次通報的違紀違法行為均發(fā)生在黨的十八大后；從涉案的案值金額來看，此次被通報的違法違紀案例中，涉案金額從數(shù)千元到幾十萬元不等。雖然有些案件涉及金額不大，但“群眾利益無小事”，對這些膽敢向扶貧救濟等特定款物伸出“黑手”的人與案事件，必須旗幟鮮明地、必須第一時間地有效有力遏制！實踐表明，扶貧攻堅領域的腐敗現(xiàn)象不可小覷、執(zhí)紀監(jiān)督不能缺位！

習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調，“扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”，一分一厘都不能亂花，更容不得動手腳、玩貓膩！要加強扶貧資金陽光化管理，加強審計監(jiān)管，集中整治和查處扶貧領域的職務犯罪，對擠占挪用、層層截留、虛報冒領、揮霍浪費扶貧資金的，要從嚴懲處！”今年全國兩會期間，習近平總書記在參加他所在的十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時，就扎實推進脫貧攻堅強調指出，今年是脫貧攻堅作風建設年，要認真開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，加強扶貧資金管理，對挪用、貪污扶貧款項的行為嚴懲不貸。在貫徹落實習近平總書記關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的系列重要講話和指示精神扎實推進扶貧攻堅中，有一些人、單位、地方領導違規(guī)操作，通過弄虛作假、虛報冒領、截留克扣、非法侵吞、優(yōu)親厚友等方式套取騙取扶貧補助資金、非法據(jù)為己有的行為，這也是當前扶貧攻堅領域最嚴重最突出的腐敗現(xiàn)象。如中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站集中曝光的“扶貧領域腐敗和作風問題24起典型案例”中，有16起案件屬于此種類型，占比三分之二，除個別涉案金額不大予以違紀處分外，絕大部分都被移交司法機關依法追究刑事責任。這些行為涉案金額較大的，觸犯我國刑事法律的規(guī)定，依法應當以貪污罪等追究刑事責任。具體而言，如果是違規(guī)操作，通過弄虛作假、虛報冒領、截留克扣、非法侵吞等方式套取騙取扶貧補助資金的行為，數(shù)額較大的，依法構成《刑法》第382條的貪污罪，應以貪污罪追究其刑事責任。其中，對于“優(yōu)親厚友”型的，根據(jù)具體案情，可能與其親友形成貪污罪的共犯（如與其親友事先共謀等），也可能因收受其親友的賄賂、好處而構成受賄罪等。關于貪污罪構成中的“數(shù)額較大”之標準，原則上應以3萬元以上（含本數(shù)），但《刑法》第382條對貪污罪的規(guī)定并不唯“數(shù)額論”，貪污數(shù)額即便不滿3萬元但在1萬元以上，同時具有“其他較重情節(jié)”的，依法也應以貪污罪追究刑事責任。關于如何理解“其他較重情節(jié)”，最高人民法院、最高人民檢察2016年4月18日聯(lián)合發(fā)布的《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第2款明確規(guī)定，“貪污救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物的”屬于“其他較重情節(jié)”之一。眾所周知，在扶貧攻堅領域，國家各級財政撥付的補助救助、危房改造、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶持等配套資金，都具有明顯的“急、難、險”特點，是典型的扶貧資金，屬于刑法意義上的“特定款物”，所以，對于少數(shù)黨員干部在扶貧工作中，利用職務便利，弄虛作假、虛報冒領、截留克扣等方式套取騙取扶貧補助資金1萬元以上的，就應當以貪污罪追究其刑事責任，且根據(jù)寬嚴相濟的刑事責任，對于該類貪污行為，原則上應酌情從重處罰，以充分體現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的有機統(tǒng)一。

一些單位或者地方領導違規(guī)操作，通過弄虛造假、套取挪用扶貧補助資金作其他用途的行為。如前所述，扶貧資金屬于法定的特定款物，既嚴禁被他人非法侵吞據(jù)為己有也嚴禁挪用其他用途，即便是挪用單位其他公用，也是明確禁止的，從而保障特定款物“專款專用”的“特定”屬性。對此類違紀違法行為，如果挪用款項數(shù)額較大的，根據(jù)不同的情形，分別依法構成《刑法》第384條的挪用公款罪或者第273條的挪用特定款物罪。其中，挪用公款罪的本質是國家工作人員利用職務便利，將數(shù)額較大的公款挪用歸個人使用的行為；而挪用特定款物罪的本質是將救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟等特定公款挪作其他公用，改變專款專用的特定用途，情節(jié)嚴重的行為。如果行為人將這幾種特定款物挪作歸個人使用的，則根據(jù)《刑法》第384條第2款的規(guī)定，應以挪用公款罪追究刑事責任，并從重處罰。典型的案例如上所述中央紀委國家監(jiān)察集中曝光的“扶貧領域腐敗和作風問題24起典型案例”的第22起案例——甘肅省靜寧縣農村供水工程管理總站原站長方俊賢等人套取挪用水利扶貧資金問題。2014年，靜寧縣農村供水工程管理總站在實施總投資48萬元的提灌維修養(yǎng)護項目中，僅花費0.91萬元更換了部分閘閥、維修了部分觀察井之后，方俊賢指使副站長劉工良、會計杜建軍編造虛假施工合同和驗收資料，將該筆項目資金全部套取挪用。此外，該管理總站還私設“小金庫”21.15萬元，其中15萬元被方俊賢挪用于其本人購買貴金屬。2017年12月，方俊賢受到開除公職處分，其涉嫌犯罪問題及線索被移送司法機關依法處理；劉工良受到黨內嚴重警告、行政記過處分，杜建軍受到行政記過處分；違紀資金已被追繳。該案例中，被告人方俊賢作為縣農村供水工程管理總站站長，利用職務便利，指使下屬通過虛假合同等方式，將上級撥付的48萬水利扶貧資金中的絕大部分，套取挪用他用，即屬于非法挪用行為，且因挪用的是扶貧等特定款物，即便該部分款項是挪作本單位其他公用，也構成犯罪，即應以挪用特定款物罪追究其刑事責任；如果其將該部分特定款物挪出后用于個人使用的（如類似本人購買貴金屬等用途），則應依法轉化為挪用公款罪且應當從重處罰。關于《刑法》第384條挪用款物罪構成中的“數(shù)額較大”之標準，因挪用的方式和具體用途不同，上述兩高司法解釋規(guī)定了有所差異的數(shù)額標準。具體而言，如果挪用公款歸個人使用，進行非法活動的（如用于賭博、行賄等），數(shù)額在3萬元以上就屬于“數(shù)額較大”；如果挪用公款歸個人使用，進行營利活動或者超過3個月未還的，數(shù)額在5萬元以上就屬于“數(shù)額較大”。