美國網絡空間治理現狀與政策（上篇）

北京郵電大學經濟管理學院|張彬

美國賓夕法尼亞州立大學|理查德·泰勒

網絡空間（cyberspace）一詞最初誕生于1982年William Gibson的科幻小說，20世紀90年代隨著互聯網技術和應用的不斷推進逐漸被認可。美國政府將網絡空間定義為“信息技術基礎設施彼此相互依存的網絡”，“包括互聯網、電信網、計算機系統和關鍵行業的嵌入式處理器與控制器”。美國的定義還注意到“該術語亦常用于指代信息和人與人互動所存在的虛擬環境”。新興的嵌入式信息空間將此帶入了一個全新階段，在這樣一個社會新階段，無處不在的智能互聯設備出于已知或未知、公共或私人的目的，對大量的數據流進行挖掘、處理和應用。

美國網絡空間治理的歷史沿革

美國網絡空間治理側重于技術層面的治理，按治理對象來劃分，可將其發展歷史分為3個階段。

第一階段，經典的電信政策時代。傳統上，美國政府通過《電信法》和聯邦通信委員會（FCC）對電話、電視、衛星、廣播等傳統通信業務進行監管，這一階段以美國于1934年-1996年兩次頒布《電信法》為標志。期間美國的網絡空間治理主要關注強制互聯、普遍服務、公共安全要求、非歧視原則、隱私、消費者保護等。

第二階段，互聯網/寬帶生態系統政策時代。互聯網生態系統是一個垂直和水平整合的技術、應用和內容的生態系統，其中所有連接和相關的實體都是利益相關者，包括設備制造商以及軟件供應商、互聯網骨干運載商，以及軟件服務、CDN、管理服務、內容提供商和應用程序開發等。美國1996年《電信法》對互聯網服務（或稱信息服務）和服務提供商的相關問題進行了界定，但美國聯邦通信委員會在2010年之前對互聯網業務及運營商都沒有實施直接監管，所有“暫緩執行或放寬管制”的互聯網政策都由最高法院進行測試和支持。事實上，美國互聯網空間治理一貫主張“多利益攸關方模式”，是一種“自下而上、共識驅動”的自治模式。這一階段，美國網絡空間治理主要關注最后一公里接入、終端用戶控制、消費者保護、競爭效應、網絡安全、自由表達等。

第三階段，嵌入式信息空間政策時代。隨著人工智能、區塊鏈等新興互聯網相關技術的興起，美國網絡空間治理的范圍逐漸擴大到嵌入式生態系統（EI）。嵌入式信息空間由4個主要組成部分：物聯網、大數據、人工智能/智能系統和互聯云。未來，新型嵌入式信息空間將完全整合、無處不在，并且互聯網將會消失，因為連接和智能將會無處不在，任何事物都可以作為底層網絡的接口。嵌入式生態系統的收益不會主要是業務銷售收入，而是在數據收集的價值方面。因此，在嵌入式信息空間的治理中，學界和產業界重點關注的問題是消費者隱私保護、數據所有權、數據管理、產品責任、網絡安全和監管管轄、反歧視、公平信用、道德問題等。

美國EI網絡空間治理現狀

近年來，物聯網、大數據、人工智能/智能系統和互聯云越來越家喻戶曉，變得更加引人注目。嵌入式生態系統是一個復雜的社會技術系統，由多個行為者、網絡、機構和環境組成，建立國家和全球治理制度的工作仍然處于起步階段。通過努力，已經有了許多管理網絡空間和嵌入式信息空間的途徑。雖然政策方法有所不同，但美國政府明白一點，即強大的嵌入式生態系統對于一個國家的全球競爭力至關重要，并將很快發展成嵌入式信息空間。由于嵌入式信息空間如此龐大、廣泛和多樣化，因此開放架構的需求得到認可。美國政府和行業之間的合作被理解為必不可少的，下文描述了這樣的公私合作伙伴關系。

美國目前沒有發布正式的嵌入式信息空間政策。然而，有許多技術公司通過開發與嵌入式信息空間相關的創新產品和服務來設置標準或在某些情況下繞過標準。麻省理工學院Auto-ID中心于1999年開展一項產學研合作，為全球供應鏈管理創建了一個基于RFID的物聯網架構，帶來了初期的實質性影響。2003年，Auto-ID中心關閉，EPCglobal接管了其商業運作。這項工作在Auto-ID實驗室被分解成7個學術研究實驗室，專注于使用RFID或其他短距離無線技術來構建全球基礎設施。Auto-ID實驗室開發了電子產品代碼（EPC），一種惟一標識產品的RFID標簽，以及代表零售和消費品行業實際標準的EPCglobal棧。其他大規模的工作包括2008年發起的IBM“智慧地球”戰略，該戰略的重點是用數百億（甚至數萬億）的互聯傳感器來檢測物理世界的潛力。同樣的，惠普的地球中樞神經系統（CeNSE）主要依靠數10億納米級傳感器來檢測振動和運動。思科目前的戰略被稱為“萬物互聯”，被定義為“人、過程、數據和事物的智能連接”。

多個機構參與管理

雖然還沒有國家嵌入式信息空間政策，但是一些聯邦機構例如聯邦貿易委員會（FTC）、國家電信和信息管理局（NTIA）、食品和藥物管理局（FDA）以及聯邦通信委員會（FCC）都在嵌入式信息空間方面有一定的權威，而其邊界在哪里結束、如何防止重復工作、誰最終負責，這些尚不甚清楚。FTC、白宮總統創新研究伙伴和國家標準與技術研究所（NIST）舉辦了研討會并起草了報告，同時也積極參與如“智慧美國挑戰賽”這樣的IoT演示項目。行業自律旨在使嵌入式信息空間生態系統得到發展。FTC發現，一般來說，“雖然物聯網在隱私和數據安全方面存在著幾個獨特的現實挑戰，但圍繞它的法律框架大部分與適用于其他類型技術的法律框架相同”。大多數早期的對話集中在消費者隱私保護上，已經出現了很多認為對大多數數據域的隱私規定/個人數據保護意識不足的說法。

2016年，NTIA發布了第一個公開征求關于促進物聯網發展的法規或政策的意見，這一過程在2017年經歷了第二個周期。商務部在其隨后發布的綠皮書中指出，“世界各國對物聯網不同的政策和做法的效應肯定會影響到美國的行業競爭力。”商務部注意到幾個國家政府最近發布了與物聯網發展相關的國家政策和戰略。無論美國是否采用物聯網國家戰略，在闡明和鼓勵世界范圍內物聯網政策和標準的發展途徑方面政府都將扮演著重要角色，這將促成全球化連接、開放和共治的物聯網環境。

此外，商務部認為與物聯網相關的挑戰通常是現有ICT問題的擴展，但是在問題的規模、范圍和風險方面物聯網的挑戰是不同的。

2015年，美國參議院通過了一項要求制定國家物聯網發展方案的決議。次年3月，一個兩黨的參議員小組介紹了“發展創新和推動物聯網增長（DIGIT）法案”，意在使該法案成為指導聯邦物聯網政策的框架結構，有助于在優先發展物聯網的同時防止其濫用。DIGIT目前只是美國國會的提案。在美國，一項提案必須經國會、眾議院和參議院通過，然后才能由總統簽字成為法律。

在美國，數據保護被限制在如醫療、銀行或教育等領域。行業自律是規范。公民長期以來一直關注商業數據濫用，但最近發生了幾個事件，如國家安全局大規模監視事件的曝光，說明政府也可能收集和潛在地濫用個人資料。美國對數據保護的放任使其與歐盟發生沖突。2015年10月，歐洲法院（CJEU）將歐盟與美國間長期以來用于推動數據傳輸的歐美安全港協議判為無效。《歐盟數據保護指令》禁止將公民的個人數據傳輸至未提供適當數據保護的國家，歐洲法院認為美國并未提供適當的保護。2016年7月，在數月的緊張之后，安全港協議被一份名為歐盟—美國隱私盾框架的新協議所取代。

2017年美國組建新政府，特朗普總統將網絡安全保障作為重中之重，并致力于評估美國的網絡防御措施，為此他組建了一個由軍事、執法和行業三方代表組成的新網絡審查小組。“國會將持續努力解決機構組織、物聯網安全保障、監督信息共享實施和增強網絡人力資源等問題，并將給予私營部門更多機會，致力于網絡安全教育和與特朗普政府的公私合作。”

在人工智能方面，2016年10月，美國國家科學技術委員會建議制定全政府范圍的有關AI國際參與的戰略。2017年1月，卡內基國際和平基金會組織了一次會議，探索美日結成AI開發同盟的事宜。美國在聚焦AI和經濟增長的同時對勞動力市場所受影響展開預測。例如，美國已經意識到，AI的發展要求對大量工人重新培訓，使其在被AI取代后適應新的工作。美國還召集專家組研究聯邦政府如何支持AI并引導其為公共利益服務，這包括確保AI的應用符合公平、安全和可問責的標準。由于AI在網絡安全和武器系統方面至關重要，美國已開始關注持續開展國際合作的需要，以便在“助力推進AI研發、駕馭AI服務公益的同時應對有關挑戰”。

存在多重挑戰

EI的各組成部分，不論單獨作用抑或集體作用，其特征所帶來的新老問題目前尚無全球性場合加以解決。要將其納入全球網絡空間治理的大范疇下需要經過重大改革。逐個探討每一個組成部分所帶來的挑戰例證，有時可能還會引發政策回應。這4個部分單獨和組合起來會帶來新的實施方案，但在很多情況下，也會引發舊問題。甚至有些問題之前從來不是電信監管部門的課題或管轄權范圍內的問題，例如隱私、安全和數據管理問題。關鍵是要從整體上統一分析問題并創建一個通用政策平臺來解決這些問題。

物聯網。可實現數以10億計的智能聯網設備，功能包括執行應用、采集數據，與其它環節互動，接入網絡、云端、AI和大數據服務器。物聯網領域的治理新問題包括管轄權、監管、政策、隱私、濫用數據監管等，這些問題均需國際統籌協調。

大數據。地理分布上遍布全球的服務器工廠。功能包括私營企業為公眾提供大型數據庫存儲、處理和應用服務。大數據的治理新問題包括治外法權、控制/監控數據流、防范數據濫用和不公平競爭、保護個人隱私等。

互聯云/云連接。情況與大數據基本相似，云計算和大數據均屬于同一過程。

智能系統/AI。全球設備和網絡不斷增加，能夠自主開展活動以實現目標（如自動駕駛汽車），或通過學習（機器學習）以對外不透明的方式（黑匣子）修正自身行為。這些“智慧”可被裝入設備或通過網絡訪問。治理新措施包括算法透明、專業規則、研究審查委員會、制定道德標準、公眾保護統一規則和非人類代理行為責任的相關規則。

嵌入式信息空間。其功能包括物聯網、云計算、大數據和AI，如同一個集成、統一的單個設備共同作用，新問題是持續增長放大了已有內在問題。在此之上，各部分共同作用以完成目標的過程中人們不欲見到的種種后果還可能產生相當的公共影響。對此領域的治理徹底有別于互聯網的治理，后者主要涉及技術性問題和域名系統及技術。

顯然，除了EI的單個組件帶來的顯而易見的挑戰之外，更麻煩的是這些組件組合和集成起來所帶來的不可預測的緊急挑戰。但對于每一項挑戰，要么已經有了歷史的應對模式，要么就是新的模式正在啟動。其中許多都是重疊的，需要被看作是整個連貫一致的政策方法的一部分。為了將EI看作是一個集成的、互操作的整體，有必要采取一種全面的方法，因為整個系統都是相互連接、智能、可以通話、具備分析能力的和交互能力的，就好像它是一個整體。事實上，從功能角度講它也確實是一個單一整體。