國土空間規(guī)劃功能定位與實施分析

齊建磊

摘 要：近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進，建立空間規(guī)劃體系、統(tǒng)一國土空間用途管制和完善自然資源監(jiān)管體制成為備受矚目的問題。研究三者的關(guān)系發(fā)現(xiàn)建立空間規(guī)劃體系的初衷是立足生態(tài)文明體制改革、完善自然資源監(jiān)管體制，實施國土空間用途管制是其中的連接點。

關(guān)鍵詞：國土空間；實施分析：發(fā)展

1 空間規(guī)劃的重要地位：完善自然資源監(jiān)管體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

空間規(guī)劃體系的首次提出，是在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”篇章中：“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制，……。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。

2 形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，土地用途管制為手段的國土空間管制制度

國土規(guī)劃側(cè)重國土資源綜合開發(fā)、利用和保護的空間安排，旨在提高經(jīng)濟發(fā)展和社會福利水平?？臻g規(guī)劃側(cè)重空間均衡，旨在影響公共部門的空間活動，形成一個更合理的地域組織，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。綜合性和政策性較強的國土空間規(guī)劃是進行土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整的依據(jù)。

3 搭建國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，輔助支撐國土空間管制活動

數(shù)據(jù)是空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)驅(qū)動的評價、分區(qū)與優(yōu)化模型為規(guī)劃提供了科技支撐。例如：美國編制空間規(guī)劃的大部分州均在規(guī)劃機構(gòu)中設(shè)立了相關(guān)的信息中心，負責(zé)規(guī)劃數(shù)據(jù)工作。歐盟建立了歐洲空間監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為《歐洲空間規(guī)劃展望》的實施和監(jiān)管提供基礎(chǔ)。

4 規(guī)劃的管控指標

4.1土地利用總體規(guī)劃指標

實施一級土地發(fā)展權(quán)管控的資源計劃配置土地利用總體規(guī)劃圍繞國家對土地利用的宏觀控制和計劃管理，設(shè)置了約束性指標和預(yù)期性指標，主要包括耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地及其占用耕地、土地開發(fā)整理復(fù)墾補充耕地等指標，采取從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級分解、分級管控的方式，并運用土地利用年度計劃、農(nóng)地轉(zhuǎn)用報批等手段，最終落實到具體地塊上，其實質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)的管控。

4.2國土規(guī)劃指標

管控國土空間開發(fā)、保護、整治的基本準則國土規(guī)劃在倡導(dǎo)優(yōu)化國土開發(fā)保護格局的同時，謀劃提高能源資源保障能力、保護并改善生態(tài)環(huán)境、推動海陸統(tǒng)籌發(fā)展。規(guī)劃控制指標的類型最為豐富。全國國土規(guī)劃綱要指標體系涉及類型有：（1）引導(dǎo)管控國土開發(fā)秩序類指標；（2）合理保護和利用資源類指標；（3）強化生態(tài)環(huán)境保護類指標；（4）提升基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力類指標；（5）推動海洋合理開發(fā)和有效保護類指標。

5 建立各角度的國土空間管控體系

5.1識別國土空間功能，構(gòu)建不同層面的國土空間結(jié)構(gòu)

在國家級空間規(guī)劃的宏觀層面，重點考慮“點”“線”和重點“面”要素為主的空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建戰(zhàn)略性、長遠性的國土空間開發(fā)框架。在省級空間規(guī)劃層面，重點考慮“點”“線”和所有“面”要素為主的空間結(jié)構(gòu)，在國土空間多功能評價的基礎(chǔ)上，構(gòu)建國土空間開發(fā)格局。

5.2制定不同類型的差別化國土空間管制政策和措施

從“點”要素角度，制定不同等級城鎮(zhèn)、發(fā)展中心的空間開發(fā)和保護政策；從“線”要素角度，制定不同類型發(fā)展軸線的空間政策，比如各種經(jīng)濟帶、生態(tài)保護帶等；從“面”要素角度，提出不同區(qū)域的空間發(fā)展和管制政策。

6 六制定差別化的土地用途管制規(guī)則

6.1完善城鎮(zhèn)空間內(nèi)的土地用途管制規(guī)則考慮

現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)要求，以《城市規(guī)劃編制辦法》和《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》中城市、鎮(zhèn)的土地用途管制規(guī)則為基礎(chǔ)，按照“三區(qū)三線”中劃定的城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的要求，調(diào)整完善城鎮(zhèn)空間用途管制規(guī)則。

6.2強化農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的土地用途管制規(guī)則依據(jù)

現(xiàn)行市（地）、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級《土地利用總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》，以土地用途區(qū)中基本農(nóng)田保護區(qū)（基本農(nóng)田集中區(qū)）、一般農(nóng)業(yè)區(qū)（一般農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)）的劃定方法和用途管制規(guī)則為基礎(chǔ)，按照“三區(qū)三線”中劃定的農(nóng)業(yè)空間和永久基本農(nóng)田邊界的要求，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)空間用途管制規(guī)則。

7 構(gòu)建國土空間用途管制制度的保障措施

7.1探索空間規(guī)劃立法，推進法治社會建設(shè)

在“多規(guī)合一”的市縣規(guī)劃、省級空間規(guī)劃試點、國土規(guī)劃以及已開展的城市群規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等實踐工作基礎(chǔ)上，探索制定《空間規(guī)劃法》，并以此組織修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》等分支法。

7.2構(gòu)建規(guī)劃信息平臺，研發(fā)數(shù)據(jù)驅(qū)動的智能規(guī)劃支持模型和工具

按照空間規(guī)劃的要求，建立部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的共享機制，加強國土空間信息平臺建設(shè)。在土地適宜性評價方法的基礎(chǔ)上，進一步研發(fā)以土地利用系統(tǒng)為單元的國土空間多功能評價以及國土空間功能分區(qū)方法。

8 結(jié)語

面向新時代，空間規(guī)劃應(yīng)立足于生態(tài)文明建設(shè)的根本大計、長遠大計，承擔(dān)起基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、約束性的功能，以“管”“用”的管制目標、職責(zé)劃分和實施手段為前提，構(gòu)建“一總四專、五級三類”體系，重點應(yīng)推進“三基一水兩條線、兩界一區(qū)五張網(wǎng)”的保護開發(fā)邊界體系“落地”，形成以指標、邊界、名錄等管理手段為主的的空間規(guī)劃體系。

參考文獻

[1] 林堅，駱逸玲，吳佳雨.自然資源監(jiān)管運行機制的邏輯分析[J].中國土地，2016（3）：17-19.