文獻

以拆彈的精準(zhǔn)和耐心化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險

中國財政科學(xué)研究院 劉尚希

本文節(jié)選自《地方財政研究》2018年第8期

預(yù)期到2018年三季度，不少地方就會發(fā)生資金斷流的風(fēng)險。按照2016年國辦轉(zhuǎn)發(fā)的地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置方案，估計有一些市縣達到了啟動“財政重整計劃”的應(yīng)急級別，只是在當(dāng)前問責(zé)機制下，誰也不愿意成為倒下的第一塊骨牌。多部門同時發(fā)力，用操之過急的行政方式遏制隱性債務(wù)增長，有可能提前引爆風(fēng)險炸彈。

當(dāng)前面臨的問題是地方政府的或有債務(wù)沒有可操作的權(quán)威定義，導(dǎo)致底數(shù)不清，更談不上或有債務(wù)代償概率的測算分析，無法全面準(zhǔn)確揭示其風(fēng)險。這既可能夸大地方政府的債務(wù)風(fēng)險，也可能縮小風(fēng)險。

這與政府會計準(zhǔn)則的不完善有關(guān)，也與政府宏觀管理的粗放不專業(yè)有關(guān)。一些部門制定的文件通知，僅僅依據(jù)大概的情況，原則性地作出規(guī)定和提出要求，通常就是幾頁紙，政策細(xì)節(jié)和可操作的條款都要靠被規(guī)范對象自己去揣摩和領(lǐng)悟。

在計劃體制下，有利益大鍋飯；現(xiàn)在沒了，而風(fēng)險大鍋飯卻沒有被端掉。這與體制機制的創(chuàng)新性不夠相關(guān)。從風(fēng)險視角觀察，體制的功能不但要明晰風(fēng)險責(zé)任，更要有內(nèi)在的防范風(fēng)險機制。如點菜、買單，當(dāng)兩者關(guān)聯(lián)一起時，買單的風(fēng)險就可以得到控制；而當(dāng)兩者分離時，買單的風(fēng)險將無法揭示和防范。當(dāng)前的體制缺陷就在于此。

當(dāng)前大量隱性債務(wù)，也就是政府的或有債務(wù)快速擴大，至少有以下幾個具體成因：

一是事權(quán)過于下沉，財政責(zé)任不清晰。上面文件多、要求多，不斷增加新事權(quán)，擴大地方支出責(zé)任。事權(quán)層層下移，市縣成為發(fā)展責(zé)任、民生責(zé)任、生態(tài)責(zé)任、扶貧責(zé)任等各種責(zé)任的主要承擔(dān)者。當(dāng)?shù)胤秸y以承擔(dān)時就會以或有債務(wù)的方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險，向下轉(zhuǎn)移，或向市場主體轉(zhuǎn)移，或向未來轉(zhuǎn)移。

二是財政風(fēng)險評估機制缺失。各種政策大都是在“錢不是問題”的假設(shè)條件下出臺的，自然也就不會做財政風(fēng)險的評估。一旦失去財政風(fēng)險評估的約束，就意味著點菜的不考慮買單。在這種機制下，隨意點菜就不可避免，隱性債務(wù)也就成為買單的一種方式。

三是預(yù)算約束不完整。對預(yù)算約束的理解，僅僅停留在當(dāng)前確定的支出事項，而忽略了政府履行職能過程中的或有支出事項，沒有一個機制和程序來揭示或有支出事項，這就會產(chǎn)生大量的“表外”債務(wù)，也就是隱性債務(wù)，隱匿財政風(fēng)險。

四是難以預(yù)期。預(yù)期和行為是緊密相連的。下級在預(yù)期上級政策的變化，上級也在預(yù)期下級政府的行為。宏觀政策目標(biāo)的排序變化、上級部門之間的文件打架、支出標(biāo)準(zhǔn)不穩(wěn)定等等，面對諸多的不確定性，下級政府無法形成穩(wěn)定預(yù)期，就會以機會主義方式行事。下級越是這般，上級對下級就越是不放心，從而制定出嚴(yán)厲的規(guī)定，導(dǎo)致激勵不相容。這樣一來，就會陷入一放就亂、一管就死的循環(huán)之中。隱性債務(wù)就是這個循環(huán)衍生出來的一個結(jié)果。

具體而言，應(yīng)關(guān)注以下幾點：

一是債務(wù)控制不能搞急剎車。有地方把問責(zé)風(fēng)險放在首位，中止工程、中止合同，全力還債。這導(dǎo)致工程款沒著落，拖欠工資，加大社會風(fēng)險。政府公信力受損，將給以后地方的發(fā)展造成難以彌補的損害，惡化地方的營商環(huán)境。

二是盤點資產(chǎn)負(fù)債，分類分層編制可變現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表。

三是督促地方編制投融資項目總體規(guī)劃，做到精準(zhǔn)融資、精準(zhǔn)建設(shè)、精準(zhǔn)控制風(fēng)險。

四是防范隱性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)與經(jīng)濟形勢、國際環(huán)境的變化關(guān)聯(lián)考慮，不應(yīng)孤立起來。

西方民粹主義的話語政治及其面臨的批判

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 林紅

本文節(jié)選自《政治學(xué)研究》2018年第4期

當(dāng)下，西方民粹主義與自由民主的主流政治之間正在展開一場曠日持久的戰(zhàn)斗。主流政治對民粹主義的嚴(yán)厲指控和集體圍剿，其動機不言自明，一是對“既有秩序的挑戰(zhàn)者”予以反擊和鉗制，二是維護不斷松動的主流價值、建制派利益以及既有政治秩序。眾所周知，西方自由民主以競爭性政黨選舉為標(biāo)簽。在歐美各國，各政黨候選人為爭奪選票各出奇招，為取悅民眾而妄許不能兌現(xiàn)的諾言。當(dāng)主流政黨和建制派不能對民眾的不安全感和社會生活的不平等現(xiàn)象提供有效的解決辦法之時，那些試圖利用簡單辦法蠱惑人心、動員大眾的政客便獲得了政治空間。在政黨惡性競爭的制度環(huán)境中，民粹主義實質(zhì)上已泯滅了最初的“人民至上主義”的價值內(nèi)涵，成為了一種精心設(shè)計的政治策略、選舉工具，甚至成為一種嘩眾取寵、刻意煽動的表演風(fēng)格。

然而，西方民主政治的真正困境果真就是這一波民粹主義浪潮的大舉進攻嗎？事實上，主流政治和知識界在認(rèn)識民粹主義的問題上存在兩大誤區(qū)，直接影響到對其政治困境的判斷，影響到主流政黨應(yīng)對、化解民粹主義挑戰(zhàn)的政治空間。在西方政治生活中，對政治家的普遍不信任是常態(tài)，民粹主義這種反體制現(xiàn)象的出現(xiàn)是在所難免。然而，批判很易，反思很難，當(dāng)主流社會批判民粹主義運動時，最需要思考的其實是為什么人民要去反對。當(dāng)人們承認(rèn)民主與民粹具有客觀相對性時，應(yīng)該看到民粹主義與主流政治之間存在著互為因果的關(guān)系，一味地鞭撻、圍剿民粹主義并不能推卸主流政治在制度上、政策上失誤的責(zé)任，執(zhí)政精英如果無法從民粹主義聲勢浩大的反抗中思考其道義性和必然性，反思自身制度的漏洞和政策的失誤，進而將所謂威脅性的東西化解為制度正常運作的積極條件，民粹主義這個敵人將永遠(yuǎn)不倒。就此而論，如果西方政治無法走出這種惡性對抗的歷史循環(huán)，這才是它的真正困境。

國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展

中國法學(xué)會 朱孝清

本文節(jié)選自《法學(xué)研究》2018年第4期

國家監(jiān)察體制改革給檢察機關(guān)帶來的直接影響是職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸。由于該職能對檢察機關(guān)的其他職能特別是訴訟監(jiān)督職能有支撐作用，故該職能的轉(zhuǎn)隸會導(dǎo)致訴訟監(jiān)督職能進一步軟化和弱化，從而使檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位有名不副實之虞。

國家監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象主要是公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；檢察機關(guān)除了對涉嫌犯罪的提起公訴外，監(jiān)督的主要是訴訟所涉?zhèn)刹闄C關(guān)、審判機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)以及行政機關(guān)的違法行為和錯誤決定。簡言之，國家監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督的是行使公權(quán)力的“人”，檢察機關(guān)監(jiān)督的是行使國家權(quán)力的部分“機關(guān)”。

在將職務(wù)犯罪偵查職能從檢察機關(guān)總體上劃轉(zhuǎn)給國家監(jiān)察機關(guān)的情況下，筆者建議給檢察機關(guān)保留在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，賦予檢察監(jiān)督以硬的約束力，賦予監(jiān)督中的調(diào)查核實權(quán)以及必要措施，來增強監(jiān)督剛性。

同時，還要逐步拓展檢察監(jiān)督職能。檢察機關(guān)應(yīng)履行法律賦予的職責(zé)，提請合憲性審查，維護憲法權(quán)威；拓展對偵查機關(guān)強制措施和強制性偵查行為的司法審查，維護公民權(quán)利；通過對履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)不作為、亂作為，特別是濫用行政強制措施侵犯公民合法權(quán)益的情況的監(jiān)督，對“兩法銜接”中行政執(zhí)法機關(guān)有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象的監(jiān)督，以及逐步拓展行政公益訴訟范圍，來拓展行政檢察。