論“三線一單”的重要性

李雯香 巫煒寧 范秀娟 周杜牧

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1 什么是“三線一單”

“三線”包括生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，其中，生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域；環境質量底線是指分區域分階段制定的環境質量目標及污染物排放控制等要求；資源利用上線是指資源開發利用總量、強度、效率等上線控制要求。“一單”是指在“三線”研究的基礎上，將行政區域劃分為環境管控單元，按照環境管控單元編制的環境準入負面清單[1]。

2 “三線一單”的發展歷程

2015年5月，中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》指出：樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內[2]，“三線一單”初具雛形。

2016年7月，環保部印發了《“十三五”環境影響評價改革實施方案》，明確以“三線一單”為手段，強化空間、總量、準入環境管理[3]。此后，連云港、承德、鄂爾多斯和濟南四個不同類型的城市被選作試點，開展“三線一單”的劃定工作。

2017年5月，習近平總書記在中央政治局第41次集體學習時強調：加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線，全方位、全地域、全過程地開展生態環境保護建設[4]。強調“三線”之于生態環境保護的重要性。

2017年12月，環保部審議并原則通過《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》。

2018年初，環保部制定了《長江經濟帶戰略環境評價“三線一單”編制工作實施方案》，要求沿江省市開展“三線一單”編制工作，構建分區環境管控體系。

圖1 “三線一單”的發展歷程圖

3 “三線一單”的重要意義

“三線一單”是黨中央推進生態文明建設的重大決策部署，是生態環境保護的重要基礎性工作，其重要意義體現在以下幾個方面：

3.1 是環保早期介入的重要舉措

“三線一單”注重從生態環境系統的客觀規律、自然結構、演變過程及系統功能出發，進行生態系統服務重要性評估和生態環境敏感性評估，系統分析生態、環境、資源的功能與承載能力。本著早期介入、源頭防控的原則，基于底線思維制定差別化的環境準入負面清單。“三線一單”囊括空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源開發效率要求等，是建設項目環評弱化、“非前置”后的重要抓手，將建設項目環評的早期介入提前至規劃/計劃、甚至是戰略階段。

3.2 是落實空間管控的重要抓手

“三線一單”編制技術指南要求采用基礎地理信息數據作為工作基礎底圖，明確了制圖標準、劃分技術及數據口徑，統一了數學基礎、精度、計量單位，掃除了技術障礙，確保了空間落地的可行性。形成一套覆蓋全域的生態、大氣、水、土壤等生態環境要素以及土地、水、煤炭等自然資源的生態環境分區體系，將差異化的管理和準入要求落到矢量圖層上，將數量性的目標要求轉化為空間性的管控要求，以“三線”優化空間布局和開發強度，以“一單”約束開發行為，強化了環境保護在空間上的管控。

3.3 能推進戰略和規劃環評落地

一方面，“三線一單”立足于區域經濟社會發展對生態及環境影響的綜合評估之上，能夠從技術上指引戰略環評、規劃環評破解社會經濟發展與資源環境保護之間的矛盾，是完善環評制度體系的重要探索。另一方面，“三線一單”是戰略環評、規劃環評成果的實際應用，通過明確區域開發邊界、開發強度，將管控措施、負面準入要求落到各個管控單元，優化布局、調整結構、控制規模，實現分單元精細化、差異化管理。環保部將長江經濟帶戰略環評和“三線一單”劃定工作統籌聯合推進，借助“三線一單”強化清單式管理，將戰略環評落地。

3.4 能有效提高環境管理水平

我國環境管理長期以來面臨著“碎片化”管理、系統性不足；管理手段缺乏，空間管控不足；管理方式粗放，精細化不足等問題。“三線一單”基于生態環境保護的系統化研究，管控要求覆蓋全域，破解了“破碎化”、系統性不足的難題；“三線一單”基于管控單元制定負面準入清單，各項要求措施均落到矢量圖層，打破了空間管控不足的難題；“三線一單”建立的數據共享管理平臺，形成了生態環保大數據和智慧管理系統，細化了分區管控要求，打破了精細化不足的難題，有效提升了環境管理的系統化、精細化和信息化水平。

結語

“三線一單”的制定有利于扭轉生態環境保護在經濟社會發展綜合決策中的被動局面，夯實在自然生態方面的管理基礎，進一步優布局、控規模、調結構、促轉型，能從根源上解決當前突出的環境問題，意義重大。