我國應急志愿者組織管理對比分析研究

揣小明，陳萌

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我國應急志愿者組織管理對比分析研究

揣小明，陳萌

（河南理工大學應急管理學院，河南 焦作 454000）

應急志愿者作為我國應急救援的重要力量，在應急救援中發揮著重要作用。我國應急志愿者組織在人員構成、培訓演練、信息系統、法律法規和激勵機制方面均存在嚴重的問題。為進一步完善我國應急志愿者管理體系，采用文獻梳理、對比分析、歸納總結方法剖析我國志愿者管理的現狀，對比分析中、美、日三個國家志愿者管理的異同，并最終提出了志愿者管理的相應策略。

志愿者組織；應急志愿者；管理體系；應急技能

1 我國應急志愿者管理現狀分析

2008年之后，我國應急志愿者管理方面的研究和應急志愿者隊伍建設開始迅猛發展，對應急志愿者的管理實現了從有到無的轉變。近幾年，我國洪災、滑坡、泥石流、地震等自然災害頻發，應急志愿者隊伍在應對這些突發事件時，比專業救援隊伍更具靈活性，能夠在災害開始至響應之間的救災盲區率先開始救援，為專業應急救援隊伍到達現場展開救援贏得時間。同時，應急志愿者組織屬于民間社會自治組織，對基層的情況更為了解，在發生突發事件時，能就近展開應急救援，能在最大程度上搶救生命。汶川地震之后，我國各地應急志愿者組織行動起來，深入災區展開應急救援，據了解，此次參與抗震救災的志愿者達300萬人以上[1]，這是我國志愿者最大的行動之一，與此同時，隨著越來越多的志愿者向災區涌去，超出了災區的承載能力，非但起不了救災的作用，還會擾亂災區原有的社會秩序，加重災區的負擔。這次的志愿者行動也將我國志愿者組織存在的問題暴露了出來。

1.1 組織成員構成不合理

經過近幾年的蓬勃發展，我國志愿者隊伍逐步發展壯大，截至2017-06-30，我國志愿者總數已達4 242萬名[2]，但在人員構成上，仍存在2個重大的問題：①志愿者隊伍的年齡結構不合理。在我國的志愿者隊伍中，學生群體和老年群體占據了很大一部分，而青壯年志愿者所占比例較小[3]。由于學生群體具有很強的流動性，增加了應急志愿者組織的不穩定性。②由于我國志愿者組織中的成員大多是由于興趣愛好而聚集在一起的，缺少規范的組織管理，只能在工作之余參與組織的活動。由于缺少專職志愿者和專業人員，導致如果在工作時間發生突發事件，可調動的應急志愿者數量很少，不能有效應對突發事件。

1.2 心理健康培訓相對較少

參與搶險救援，雖然是志愿者的自愿行為，但是保障應急志愿者的生理和心理健康仍是志愿者組織和政府有關部門的職責。目前，我國志愿者培訓主要是針對應急技能的，缺少對志愿者的心理培訓。在救災中，掌握一些必要的緩解心理壓力的方法是非常必要的，這主要是因為志愿者在參與突發事件處置時容易受到心理傷害，并且心理危機具有一定的隱蔽性，會在救災結束后一段時間內爆發。參加過汶川地震救災的北川縣救災辦主任董玉飛，在地震后第145天自縊身亡，造成這個悲劇的主要原因就是地震后，他不能很好走出危機，給自己帶來很大的壓力[4]。因此，必須加強對志愿者的心理培訓。

1.3 缺乏信息共享系統

在應對突發事件時，迅速有效地獲取災區的信息，是展開精準救災的前提，而我國目前的信息系統仍處于“部門所有，條線為主”階段[5]，各部門獨立開展工作，信息資源沒有實現統籌兼顧，應急志愿者在參與搶險救災時，存在嚴重的信息孤島現象。在汶川地震中，有8個縣及108個鄉鎮對外信息完全中斷，在震后11 h后，汶川縣才首次與外界取得聯系，在災后第4天災區通信才全部打通[6]。災區中的信息孤島，嚴重阻礙著應急志愿者開展搶險救災工作，造成更大的損失。

1.4 法律法規不健全

我國對應急志愿服務的研究起步較晚，還沒有形成一套完整的法律法規體系。我國涉及應急志愿者管理的法律法規較少，我國目前只有《中國注冊志愿者管理辦法》和《志愿服務條例》在國家層面涉及到志愿者方面的管理。而且這些法律法規的實操性較差，都只涉及了一些原則性的內容，比如《中國注冊志愿者管理辦法》只是對注冊志愿者的一些流程進行規范，《志愿服務條例》中多次使用“應當”“可以”等詞匯，表明了其非強制性的特點，并沒有上升到法律法規的高度，對我國應急志愿者管理工作的監督作用有限。

1.5 激勵制度不完善

我國的應急志愿者激勵制度主要以缺少物質激勵的精神激勵為主。在精神激勵方面，以北京市為例，最主要的激勵方式包括志愿者表彰大會、全市星級志愿者認證大會和對優秀志愿者進行升學推薦等[7]。雖然以星級認證為主，但卻沒有統一的認證標準，缺少官方認證的榮譽稱號。在物質激勵方面，根據馬斯洛需求層次理論分析，精神激勵雖然能滿足志愿者較高層次的需求，但缺少必要的物質激勵，導致整個激勵制度成為空中樓閣，不能很好調動應急志愿者的積極性。長此以往，容易導致志愿者組織的成員流失，不利于組織的發展。

2 國內外應急志愿者管理對比分析

美國和日本擁有較為完整的應急志愿者構成體系，由專業人員和普通群眾共同構成，涉及了醫生、護士、消防員等方面的專業人員；重視構建統一的培訓演練制度，在全社會形成一種重視培訓的氛圍，使志愿者組織有動力定期開展志愿者培訓；建立了從上至下較為完善的應急信息共享系統，有專門的機構對這些信息進行統一管理，有利于增強搶險救災中的溝通協調能力；具有完善的法律法規體系，既有全國層面的，又有地方層面的，既有總體規范的，又有具體實操的，從法律的高度對應急志愿者的權利與義務進行規定，具有強制性；在激勵制度方面，重視將精神激勵與物質激勵相結合，從各方面調動應急志愿者的積極性。

我國應急志愿者雖然由專業志愿者和自發型志愿者2部分組成，但從宏觀的角度看，我國擁有的專業志愿者數目遠低于自發型自愿者，志愿者組織的穩定性較差；對志愿者的培訓，主要是各組織獨立展開，沒有形成統一的培訓體系；在信息系統方面，政府掌握了最豐富的信息資源，但政府各部門間缺少有效溝通的渠道，容易出現信息孤島；我國對志愿者的管理至今沒有上升到法律的高度，缺乏對應急志愿者管理的法律依據；對志愿者的激勵主要集中在精神層面，缺少必要的物質激勵基礎。為了使我國應急志愿者管理更好地發展，本文從人員構成、培訓演練、信息系統、法律法規和激勵機制5個方面，將我國應急志愿者管理和美國、日本進行比較，如表1所示。借鑒美國和日本在應急志愿者管理方面的優勢，彌補我國的不足，招募專業人才，擴大專業志愿者隊伍；統一演練標準，提升應急志愿者培訓的有效性；打破信息壁壘，構建信息共享系統；加強立法研究，完善法律體系；構建精神激勵和物質激勵相結合的激勵制度。

表1 中、美、日應急志愿者管理比對表

美國日本中國 人員構成來源于各行各業的人員，既有專職工作人員，又有專業志愿者，比如消防人員、醫生、護士等。此外，美國的邦、州、郡、市都有自己的應急救援專業隊伍，主要由應急志愿者組成日本的志愿服務主要由NPO等志愿者組織來進行，其人員大多來自上班族、學生、民營企業、個體經商戶等不同群體，并形成了國家、地方、民間志愿者三者有機結合的體系我國應急志愿者主要由專業應急志愿者（比如消防志愿者、地震志愿者、紅十字志愿者、人防志愿者）和自發型應急志愿者（比如草根志愿者）組成 培訓演練主要分為兩大類：一類是美國聯邦緊急事務管理局制定的除應急消防人員的志愿者培訓；另一類是由美國消防局對消防志愿者的培訓日本政府不僅自身組織開展相關的培訓講座，同時還將部分業務委托給NPO團體，重視日常的危機演練，并對各類的培訓效果進行評估各應急志愿者組織獨立開展應急志愿者培訓。主要針對意識、法制、基礎知識和專業技能的培訓 信息系統實施“E-FEMA”戰略，建立了應急信息系統層次機構模型，主要包括3個子系統：聯邦應急管理系統、網絡應急管理系統、災害損失評估系統日本的救災志愿者中心與各救援單位保持溝通和聯系，關注災區在人力物力上的需求，并通過應急志愿者的數據庫和信息網絡平臺，實現信息共享我國政府對信息資源的管理基本處在“部門所有，條線為主”的格局，不同的政府部門自行構建信息系統 法律法規《志愿服務法》《國內志愿服務修正法》《國家和社區服務法案》《全美服務信任法案》《志愿者保護法》《好撒瑪利亞人法》《災害對策基本法》《特定非營利活動促進法》《東京都防災志愿者綱要》《中國注冊志愿者管理辦法》《志愿服務條例》 激勵機制設立專項資金，為做出突出貢獻的志愿者提供獎勵，在升學與就業方面有優惠。政府對做滿1 400 h的青年志愿者每年給予4 275美元的獎學金日本協作機構JICA通過提供職業發展規劃、就業咨詢和招聘信息、就業培訓補助、部分自治體和學校還制定了特別考試制度、優先錄用等優待政策來鼓勵青年志愿者參與各種志愿服務對在志愿服務活動中做出突出貢獻的志愿者按照有關法律法規對其進行表彰和獎勵。國家鼓勵企業和其他組織在同等條件下優先招用有良好支援服務記錄的志愿者

3 完善應急志愿者管理的應對建議

從表1和我國應急志愿者發展現狀來看，我國應急志愿者管理仍存在很多問題，針對這些存在的問題，本文給出一些建議。

3.1 完善應急志愿者成員結構

建立合理的應急志愿者隊伍，完善應急志愿者的成員結構。在年齡上，打造以中青年為主的應急志愿者隊伍，中青年是應急救援中的主要力量，加強對這一部分人群的培養，保持應急志愿者組織的活力；吸引更多具有專業技能的人群參與到應急志愿者組織，比如醫生、護士、消防人員等。同時還需擴大應急志愿者組織中專職志愿者的招募，確保在工作時間發生突發事件時，也有必要的應急志愿者力量參與到應急救援之中。

3.2 重視應急志愿者的心理培訓

對應急志愿者的心理培訓制度，應該像專業技能培訓制度一樣，具有明確的培訓內容，將常態與非常態下的應急志愿者心理培訓相結合。在常態下，建設“心靈氧吧”和宣泄室，以便應急志愿者發泄心里積壓的消極情緒。在非常態下，即在應急救援活動結束后的一段時期內，運用心理危機ABC評估模型和心理測量表，評估參與應急救援的志愿者的心理狀況，及時發現問題，并通過團體輔導和個體輔導相結合，來進行志愿者參與救援的災后心理危機干預，幫助他們盡快從災害場景走出來。

3.3 建立信息共享系統

信息公開是應急管理的生命線，是應急志愿者開展工作的前提條件。在大數據的背景下，借鑒國外先進經驗，結合我國應急志愿者管理方面的具體情況，整合信息資源，建立一個包含群眾管理系統、志愿者組織的管理系統、應急救援物資的管理系統、救援信息的管理系統、救援任務的管理系統和后臺管理系統組成的災情信息收集平臺。各管理系統相互配合，共同管理災情信息，實現災情信息共享，最大限度地減少生命財產損失。

災情信息收集平臺及其功能如圖1所示。

3.4 建立健全的法律法規

現階段，我國對應急志愿者的研究快速發展，建立相應的法律法規是開展應急志愿活動的重要保障。需要借鑒美國從一般到特殊的法律體系，再根據我過應急志愿者管理的現狀建立起完善的志愿者管理法律法規。需要建立一部總體性的法律，從宏觀上指導應急志愿者的發展方向；需要完善在應急志愿者招募、培訓、激勵和保障方面的法律，對涉及應急志愿者管理的各方面事務進行明確規定，從法律層面規范應急志愿者的管理。

圖1 災情信息收集平臺及其功能

3.5 構建合理的應急志愿者激勵制度

借鑒美國和日本在這方面的先進經驗，我國在應急志愿者激勵制度上需要在重視精神激勵的基礎上也重視物質激勵，共同促進我國應急志愿者管理的發展。

在精神激勵方面，需建立一套官方的認證標準及認證級別，由政府統一認證，嚴格按照相關的考核標準進行，并將考核結果進行公示，增強志愿者組織的透明度。在物質激勵方面，設立應急志愿者獎勵專項基金，對在應急救援中表現好的志愿者發放獎勵金，建立與精神激勵相配套的物質激勵，增加志愿者的工作積極性，增強志愿者組織的凝聚力。

［1］范如意.應急管理中志愿者組織與政府合作研究［D］.南京：南京工業大學，2017.

［2］伊紫貽.《中國志愿服務發展報告（2017）》發布［N］.北京日報，2017-11-13.

［3］宋云超.關于借鑒日本應急志愿服務機制的思考［J］.法制與社會，2014（27）：184-188.

［4］鄧明昱.天堂之路在何方——四川大地震后自殺案例啟示錄［J］.國際中華應用心理學雜志，2008，5（14）：90-96.

［5］姚國章，劉忠祥.大數據背景下的政府信息資源整合與利用［J］.南京郵電大學學報（社會科學版），2015，17（04）：20-25.

［6］陳旭.汶川地震災區應急通信恢復與經驗總結［C］//2010年應急管理國際研討會論文集.中共四川省委黨校，2010：1101-1106.

［7］秦緒坤，喻聲援，周玲.完善應急志愿服務的建議［J］.社會治理，2017（02）：61-70.

［8］何正標.美國應急救援體系［J］.現代職業安全，2017（01）：85-87.

〔編輯：嚴麗琴〕

2095－6835（2018）19－0010－03

D632.9

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10.15913/j.cnki.kjycx.2018.19.010

揣小明（1982—），男，河北唐山人，博士，副教授，主要研究方向為環境應急管理、環境地球化學、安全管理學。陳萌（1997—），女，四川德陽人，本科生，公共事業管理專業。