農民工城市融入的包容性分析

劉艷萍,張衛國

(1.西南大學經濟管理學院,重慶 400715;2.山西大學商務學院, 山西 太原 030031)

一、引 言

中國進入新型城鎮化階段，正如十九大報告明確提出中國已進入全面建成小康社會決勝階段,城鎮化率年均提高1.20%,八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。城鎮就業人口比重截至2016年底為57.35%，達到世界平均水平，即從城鎮人口的空間形態標準來看，中國整體上已進入到初級城市型社會；但具有城鎮戶籍的人口比重只達到49.68%，從生活方式、社會文化和城鄉協調標準等包容性程度看，目前中國離城市型社會的要求還有較大差距。離開土地離開農業勞作的農民在城市是否能享有充分就業、生存和發展的公平權利和機會，農民工市民化轉移過程能否秉承包容性發展理念，都會直接影響中國全面建成小康社會的進程。因此,蔡昉[1]認為，中國城鎮化的核心應該是農業轉移人口進入并落戶于城市，享受城市基本公共服務。陸銘等[2]認為，勞動力由農村向城市轉移是城鎮化的唯一定義。盡管社會發展規律表明絕對的公平會使社會發展失去效率,但社會個體發展差距過大,弱勢群體占比過高,不利于社會穩定與整體經濟實力的提高。在此議題下的農民工城市融入問題不僅增添了“以人為本”政治理念的新內涵,更成為當今經濟社會包容性發展探索的新方向。其中不乏眾多文獻研究發現，中國目前農民工城市融入存在就業門檻限制、落戶條件制約和享受城市公共服務有限等“硬件”不均等問題，與受到當地市民歧視、人格上的不平等等“軟件”不均等問題，都會導致農民工缺乏城市生活的持久性，降低其在城鎮化建設和小康社會建設中的投入程度。本文沿用前人研究的理論成果，提出在小康社會發展目標下，城鄉一體化與新型城鎮化建設中包容性發展的四個分析維度，基于問卷調研農民工城市融入中的滿意度數據,構建農民工城市融入感知度模型并進行經驗分析，以期獲得新的結論,并提出推動城鄉包容性發展的政策建議。

二、文獻綜述

農民工城市融入是基于城鄉一體化發展。Bezemer和Headey[3]檢驗了城市對農村歧視的原因，認為在發達國家城市偏見依然存在，已成為維持增長降低貧困的首要障礙，影響了農民城市融入。Berry 和 Okulicz-Kozaryn[4]分析了亞洲多數國家在20世紀前后都曾經歷快速城市化過程，大城市比中小城鎮生活滿意度高，但農民工的城市融入矛盾較多。McDade和Adair[5]與Lang等[6]認為，城鎮化進程形成了城鄉社區的轉型，促進了農民工的城市融入。Wong[7]研究了城鎮化與社區發展的關系及影響，同時提出社區文化戰略驅動、社區居民健康服務和社區成人體育發展等要素有利于促進城市融入[5-6-8]。Berry和Sabatier[9]提出消除農民工城市心理融入的歧視感知，從 “軟件”上體現出城鎮化建設的包容性特征。

國內關于農民工城市融入的文獻主要以農民工城市就業、市民化意愿及城市公共服務等“硬件”為切入點展開包容性分析研究。錢龍等[10]的實證分析表明，農民工城市融入最直接的壓力莫過于就業。秦昕等[11]與任翠英[12]認為，農民工是否簽訂勞動合同與其城市社會適應性、個體融入能力有關，特別是非制度性因素和制度因素對新生代農民工城市融入造成雙重阻礙。汪軍和許秀川[13]通過構建農民工歸屬感系統模型證實，農民工受教育水平和進城務工期間工作穩定程度與城市歸屬感呈顯著正相關。市民化意愿相關研究中除了最突出的戶籍問題外，經濟融合程度和受到公平的融入感知度都會影響農民工是否愿意留在城市。國務院發展研究中心課題組[14]在6個城市問卷調查指出，農民工市民化意愿強烈，但并不愿意以“雙放棄”換取城鎮戶籍。褚榮偉等[15]對在滬農民工問卷調查認為，經濟融合程度與農民工城市生活滿意度、城市認同度呈正相關。錢文榮和李寶值[16]認為，農民工進城初衷達成度、公平感知度對農民工留城意愿具有正向作用。盧海陽等[17]認為，從五個維度考察農民工的城市融入狀況并不理想。秦立建和陳波[18]認為，城市公共服務尤其是醫療保險具有福利性效應，城市融入度越高的農民工越看重醫療保險。褚榮偉等[19]認為，公共政策的制定與執行有助于農民工心理層面社會認同的轉變。段學芬和王瑞娟[20]提出，農民工城市融入是物質與精神相結合，既是一種客觀存在也是一種主觀評價。

劉述良[21]認為，包容性社會制度設計在政治、經濟、社會及文化領域分別展現出包容性治理、包容性增長、包容性互動與包容性創新的要求。但是經濟的包容性增長內涵仍包含了共同參與消除貧困,同時避免包容性創新將傳統產業及低收入人群排除在外。王佃利和徐晴晴[22]提出通過還權賦能、增強社會團結與完善社會保障來完善農民工城市融入的政策選擇，農民工進城務工需要輸出地的“推出機制”與接收地的“融入機制”的共同作用，來體現農民工意愿選擇與政府政策雙向作用的包容性狀態。王志章和王曉蒙[23]提出，包容性增長旨在實施生產性就業，均衡地分享創造財富的機會，讓大多數人在社會經濟發展中獲利和機會均等的增長內容。

已有文獻大多通過問卷調查方式獲取農民工城市融入感知狀態的相關數據，并采用Probit或Logit模型進行實證研究得出一定結論或關系。但是，沒有將農民工城市融入滿意度與包容性結合進行實證分析；缺乏判斷農民工城市融入的包容性分析依據；且調查地區局限于單個城市或范圍較集中的區域；沒有考慮農民工務工時長對其城市融入感知的差異及其所反映的城市包容性變化。本文以社會包容性發展和經濟包容性增長理論為基礎，設計農民工城市融入的包容性分析維度，構建農民工城市融入感知分析框架，驗證各構成要素的顯著性水平，并建立四方面多元回歸模型經驗分析融入感知滿意度所反映的包容性現狀。

三、理論導入

(一)包容性融入機制

一國經濟與社會文化理念關系密切，改革開放四十年，中國經濟等領域取得突飛猛進的成就，但也存在諸多社會不包容問題，因此，倡導包容性發展理念，特別是加大農民工城市融入感知度，對全面加速新型城鎮化進程、增強城鄉一體化發展水平將會起到極大的推動作用。縱觀國家政治、經濟、社會、文化領域中的包容性使命不同且各有側重，但從系統論觀點考慮，各子系統之間是相互關聯彼此影響的[21]。包容性理念旨在強調發展和成果的共享，任何社會成員通過誠實勞動付出得不到社會發展成果或是得到不公平成果分配，該理念便失去社會激勵作用。從社會排斥理論及福利經濟學理論角度分析，包容性理念主張社會成員共同發展，防止社會排斥與歧視低收入群體，符合社會制度公平發展的正義取向。福利經濟學理論提出，發展中國家需要通過教育、醫療及社會保障等制度，確保社會成員個體參與社會和經濟活動的公平機會。農民工在城市“人戶分離”狀態下，需要面臨能否得到輸出地“推出機制”的保障，及在輸入地城市享有基本公共服務的權利，才能構建良性的農民工城市融入機制[22]。包容性理念亦是包容性制度的外化，同樣需要制度的有效性、穩定性與公平性的統一，不妨用制度的邊際效率公式來表達：即MEI=(MRI/MCI)，如果MEI>1,表示該制度邊際收益大于邊際成本，反之說明邊際收益小于邊際成本；如果MEI=1，說明邊際收益等于邊際成本，由此來確定包容性制度收益的最大化邊界。

(二)農民工城市融入的包容性分析維度

城市接納農民工的包容性特質不僅促進農村勞動力轉移，還推動城鎮化發展速度及城鄉一體化建設水平。包容性理念下的發展與增長內涵應用于農民工城市融入的實際考量中體現有四個分析維度：

第一，農民工享有均等的機會。機會均等化，可以促使廣大農民工平等地參與現代化建議，共同分享現代化成果。這是包容性發展的首要特征。

第二，農民工有機會獲得生產性就業。國際勞工組織最早提出促進所有人在自由、公正、安全和具有人格尊嚴的前提下，獲得體面的、生產性的工作機會。此處生產性就業指有社會和生產效益的就業，而非無效率的就業，也稱有足夠回報的就業。城鄉一體化與城鎮化增加了農民工的就業機會，不僅是農民工進城維持生活的必要手段，更重要的是使其尊嚴在體面勞動中得到保障。增加農民工生產性就業機會是包容性增長內涵的提升。

第三，農民工人力資本的提升。長期處于經濟不發達欠發達環境中的農民，文化水平和就業技能相對落后于發達地區人力資本水平，離開土地進入城市投身于新的行業新的社會領域，需要政府、公益組織和用工單位對其加大人文素質的提升和專業技能的培訓。提升農民工人力資本水平，無異于加速城鄉一體化水平與進程，這是推進包容性發展的加速器。

第四，農民工享有社會保障。無論從人的平等權利的要求，還是城市居民生存模式的需要，以及城市就業的實際狀況，就業、生存、教育、醫療、養老、失業等方面都應該對農民工提供如同市民一樣的社會保障，可以促進城鄉一體化的長遠發展。否則進城農民工在城市務工會失去安全感，沒有長遠發展的打算和儲備。臨時務工不是城鎮化，也無法構建穩定的城鄉一體化社會發展秩序。包容性增長才能夠支撐持久性發展。

農民工城市融入研究的包容性分析維度全面涵蓋了農民工城市發展的包容性特質。四個分析維度中人力資本提升與生產性就業的主體是個人，可將其設定為微觀分析層面；機會均等化與社會保障分析維度更多的是通過政府宏觀政策衡量其完備程度，所以將其設定為宏觀層面分析的內容。圖1所示的微觀視角中的農民工個體人力資本提升同宏觀視角中的機會均等化因素在城鄉一體化建設中將發揮永久性功效，又可歸為包容性分析的發展層面；而生產性就業和提升社會保障是城市社會經濟增長的直接動力，可將二者歸為包容性分析的增長層面。

(三)農民工城市融入感知分析框架

從圖2所示的微觀層面考量，農民工城市融入選取其就業居住生存融入和休閑文化娛樂融入兩方面含義，是基于農民工個體微觀視角而言物質與精神層面的結合。前者物質層面對應宏觀視域下的城市建設感知，多數農民工打工城市不限一處，所到之處的城市管理、交通設施、市政建設和治安保障等硬件構成為農民工個體在城市發展營造整體的社會環境；從農村生活環境轉變到城市生活狀態，尤其在不同城市間遷移，使農民工對城鄉及城市間的發展環境變化能夠產生對比性的認知感受，可以反映出城市包容性增長的差異與城鎮化建設中存在的問題。后者精神層面上升到宏觀視角中的市民化身份感知，包括務工所在城市接納農業人口政策、城鎮落戶管理和務工人員子女教育安排等社會政策方面，涉及到農民工的切身利益和在城市的社會地位，農民工感受最為直接；同時進城農民工的個體成長發展必然需要與社會發生互動，被社會認可會有存在感，不被社會認可或認可度低則缺乏感知度，從該層面能夠直接體現城鄉一體化建設對農民工的接納與包容性程度。宏觀視角的物質與精神層面的統一基于微觀視角，但又比個體發展的內涵豐富，反映出由個體到群體的城市包容性發展現狀。

圖1 農民工城市融入的包容性分析維度關系圖

圖2 農民工城市融入感知關系構成圖

本文就農民工就業、居住和生存等物質層面涉及的因素，選取了農民工務工是否受到戶籍限制、務工時的醫療保障、居住設施是否齊備和衛生狀況等因素進行考察，并將其設定為該變量所包含的內容，主要反映農民工個體動機所能獲取的物質生活保障；與微觀個體物質保障相呼應的城市建設物質層面體現的是宏觀發展全局性保障。農民工休閑文化娛樂融入變量選用對娛樂設施滿意度、娛樂次數及體育設施的使用等內容，在體現個人業余喜好的同時，不僅反映出農民工個體微觀層面的經濟增長狀況，還能通過宏觀精神層面反映城鎮化和城鄉一體化建設的包容性維度。

四、農民工城市融入的包容性經驗分析

本文的分析數據源自課題組于2015年5—7月、2016年2—3月及2017年1—2月的三次調研所涉及到我國西南、西北、華北、華中及東南沿海等15個省份38個鄉鎮市區進行的農民工融入感知滿意度問卷調查信息[24]，調查問卷涵蓋城鄉一體化發展、農業轉移人口市民化和對城鎮化可持續發展等方面的認識感知問題。三次共計收回有效問卷6 008份，綜合問卷有效率提高到83.19%。通過文獻研究梳理，依據農民工融入感知分析框架假設的四個研究變量，即市民化身份感知、就業居住生存融入、休閑文化娛樂融入及城鎮化建設感知作為被解釋變量，且將各自內容所涉及的問題以李克特量表方式設計取值，很滿意取5，不滿意取1，計算加權平均值得出模型所對應被解釋變量的取值。

本文將進城農民工對城市融入感知的滿意度量化，從融入滿意度視角測度包容性程度，以便從該視角找出城鄉一體化包容性發展中的不足及城鎮化建設包容性增長層面的缺失。

(一)農民工城市融入感知滿意度現狀分析

所調查的樣本對象中年齡最小的16歲，最大的69歲，平均年齡37.06歲；第一次外出務工年齡最小的15歲，最大的59歲，平均年齡24.45歲；務工時間最短兩個月，最長50年，平均務工時長12.81年。假設被考察農民工隨著務工時間的延長，在城市生活工作文化融入度、市民化身份和城市發展認識感知度會隨之發生變化，于是按城市務工時長進行劃分，分為務工2年以內、2—5年、5—10年、10—20年及20年以上五個時間段，且將其作為坐標橫軸；將四個被解釋變量劃分在五個時間段內的感知度合計數除以該組年齡段內的人數及影響變量數，取得該方面平均感知度值，來分別考察四個被解釋變量分別在五個時間段劃分中的感知融入滿意度的變動狀況，如圖3—圖6所示。

圖3 市民化身份感知度柱狀圖

圖4 就業居住生存融入度柱狀圖

圖5 城市休閑文化娛樂融入度柱狀圖

圖6 城市建設感知度柱狀圖

在圖3中，現有樣本中市民化身份感知度隨著務工時長的增加，在5—20年時間內基本一致，達到最高，務工20年以上的與2年以內的務工人員感知度所處差不多同一水平且都有所降低，總體呈現先升后降的拋物線變化趨勢，說明該被解釋變量在務工時間段的不同時期，市民化身份感知度先增高后降低。對樣本總體趨勢分析不難發現，城鎮化進程中農民工隨著打工時間的延長，導致市民化率逐年遞增，盡管數據顯示2012年與2011年相比增加0.07%，增長開始放緩，但也充分說明農業人口市民化轉移政策在逐步推進人口城鎮化中的持續性。

在圖4中，農民工城市就業居住生存融入滿意度在務工2—5年間達到最高值，后逐年下降，務工總體趨勢顯示出單調遞減的直線。根據個人成長周期在務工2—5年間適婚年齡組建家庭的實際情況，能夠判斷農民工個體物質水平在最初城市務工中持續得到積累，融入度達到最高，但隨著個體年齡增大，家庭花費增多，加之贍養老人、供養子女和教育醫療等因素，經濟負擔會增加，微觀物質層面的積累隨之下降，并且調查中一般務工人員對在城市購房具有不可預測性。

在圖5中，趨勢線顯示的農民工休閑文化娛樂融入度隨時間推移略有遞減，但減幅不大，可以認為農民工隨務工時長增加休閑娛樂融入變化不大，表明隨年齡增大家庭經濟壓力加重，文化休閑娛樂度遞增困難，正如中國社會科學網[25]中所顯示的“與公共服務、經濟生活相比，以受教育程度衡量的農民工文化素質的提升程度最低，僅為城鎮居民平均水平的38.30%”。

在圖6中，對城市建設感知度總體趨勢單調遞增,該宏觀物質變量感知度呈上升趨勢與對應微觀物質變量的就業居住生存感知度遞減的變化趨勢(圖4)正好相反，盡管上升的幅度(0.03)比增長的幅度(-0.03)略小，但也表現出了宏觀物質層面與微觀物質層面發展不均衡。而務工時間在5—20年時段的農民工的城市建設感知度達到最高3.19，越往后隨務工時間延長，感知度有下降跡象但不明顯，不排除在城市工作生活時間越長對城市熟悉程度增加，新鮮感反而下降這一心理影響。總體增長趨勢說明，宏觀物質層面的城市建設在國家大力推進城市化進程中是取得顯著成效的。

(二)變量選取與統計描述

設定四個被解釋變量后，解釋變量選取相關的控制因素(如表1所示)，構建四個方面多元回歸模型，檢驗各解釋變量的顯著性水平并判斷變量在模型中的影響強度及方向。此時，模型被解釋變量取值選用現狀分析中四個研究方面各自所包含變量的李克特量表值的加權平均數。市民化身份感知y1均值為3.354，比汪軍和許秀川[13]研究農民工歸屬感實證值3.400略小，因為樣本量由265個增至6 008個，且都略高于中間值(3分)，說明選取被解釋變量市民化身份感知度與農民工城市歸屬感含義相近，并得出相同結論：進城農民工對城市身份總體感知度不高。而在四個被解釋變量中休閑文化娛樂融入取值最低是2.593，低于中性值，表明該方面農民工融入程度最低、參與程度低或表現出文化層次低，也說明該被解釋變量涉及因素最應該得到關注和最需要被提升。

解釋變量除年齡、受教育年限、務工收入水平及其占比、對征地拍賣補償的態度和對務工城市房價的了解6個變量設為連續變量以外，其余21項解釋變量為虛擬變量。其中，打工地點有四個備選項：外省大城市、外省中小城市、本省大城市及本省小城鎮，并將本省小城鎮設為參照組，形成3個虛擬變量；務工行業設為三個選項，制造及建筑業、運輸倉儲等行業及其他行業，最后一項為參照組，形成兩個解釋變量；問卷中的土地征用權益能否得到保護和農產品是否規模化兩個問題均涉及“肯定”“否定”“不清楚”選項，并都將“不清楚”選項設為參照組，分別形成兩個解釋變量；至于在打工城市最常選擇的出行方式選項設置步行或自行車為參照組，選擇公交、地鐵、出租、火車和私家車兩選項，由此生成兩個解釋變量；其余虛擬變量均來自兩個備選項設置的問題中。

表1 變量說明及描述性統計分析

在表1中，各變量膨脹因子VIF最大值為2.580，均小于5.000，由此排除各解釋變量間存在共線性的可能。在所有被調查有務工經歷的樣本中，男性務工者3 603人，占59.97%；女性務工者2 405人，占40.03%。受教育程度劃分為小學畢業及以下文化程度6分，占23.85%；初中學歷9分，占46.21%；高中及高職12分，占20.16%；大專及以上學歷15.50分，占9.78%；平均受教育年限9.53年。在務工者經濟收入中，務農收入占比50%及以上的人員占所有被調查人數的88.33%。

(三)模型建立與回歸結果

將所有解釋變量按內容分為五類：個人狀況包含農民工年齡、性別、受教育年限和婚姻狀況；務工狀況分為務工地區、收入、城市規模和行業；城市融入狀況包括居住地區意愿、轉戶意愿、參保等因素；城鄉一體化“推出機制”涵蓋了農民工輸出地的耕地補償與農產品規模化內容；最后有出行交通等狀況。先選取相同的解釋變量構建四方面多元預回歸模型，模型回歸結果[注]由于篇幅所限，回歸結果略去，留存備索。發現個人狀況中的各變量與務工從事的行業對四個被解釋變量的解釋都不顯著，而且所劃分出的五大類解釋變量對四方面被解釋變量的影響程度也不同,因此,去除上述系數估計不顯著變量，重新選取各被解釋變量的顯著影響因素進行模型再估計，估計結果如表2所示。

從表2調整的模型估計結果中，統計得出影響市民化身份感知度y1的20個變量中有17個變量經t值判斷其系數估計結果顯著，其中16個變量在1%顯著性水平上顯著；其余被解釋變量y2、y3和y4分別有18、10和16個解釋變量各自對應15個、9個和13個變量系數估計結果較顯著。對模型各估計結果進行比較可知，系數估計的符號方向與大小基本與理論相符，多元回歸模型所選擇的解釋變量在調整選取前后系數估計也具有相對穩定性，且調整后的顯著性更高，估計結果可信。

表2 調整后模型回歸結果

由表2可知，務工地區和打工于非本省小城市的變量系數為負,表明農民工東部務工感知度反而比在中西部地區務工時低,且務工于外省大中小城市和本省大城市時感知度比在本省小城市時低,鑒于農民工外出務工多為從不發達地區流向發達地區的實際,現有樣本表明越到大城市務工，市民化身份感知越低，與上述變量估計結果吻合。存在問題可能是大中城市為農民工提供的均等化機會還是有限,對農民工的整體包容性不夠。務工收入水平與其感知度正相關，也間接反映出目前大城市農民工人力資本有提升的空間，進一步加強農民工專業技能培訓，提高農民工收入將是包容性發展的具體體現。另外，城市融入狀況除城市房價變量不顯著外其余的城市居住意愿、轉戶意愿和參保意愿等都與感知度同向變化，表明農民工是愿意參與城市建設，愿意在城市生活。但其中是否參保變量系數最小,實際參保狀況對農民工感知滿意度提升程度最小,說明社會保障還有待繼續完善,讓農民工在城市生活工作中能夠實質性受益。農民工進城務工需要“輸入”“輸出”地雙向推動，估計結果顯示農民工輸出地提供的保障機制中征地補償、權益保護和農產品規模化都與農民工市民化身份感知度同向變化，即做好該方面工作會減少外出農民工的后顧之憂，有利于增強其城市就業意愿。

微觀物質層面的就業生存融入模型顯示，務工收入越高融入程度越強，充分體現經濟基礎的決定作用；轉戶意愿與城市房價因素與該項融入滿意度成正向關系，說明戶籍政策、城市房價水平仍然是下一步農業人口城市轉移的重點；農民工城市務工生活所感受的城市交通便利程度與其私家車使用程度成為提高城市融入度的有效因素，尤其私家車多為城市務工者從事個體經營必須的勞動工具與勞動手段，普及程度越高個人物質生活改善越大，融入程度也越高。而微觀精神層面休閑文化娛樂融入模型中被解釋變量與城市居住意愿、接受培訓、使用私家車、公交便利程度和運動施設的完備等成正向關系，與城市房價成反向關系。宏觀物質層面城市建設感知模型中，務工收入仍是顯著影響因素，越是在經濟發達的大城市務工越有可能得到較高收入。除了外省中小城市務工的城市建設感知系數反向變化外,在本省及外省大城市務工變量系數為正,說明大城市建設及投入遠超過中小城市,我國城市發展潛力應向中小城市傾斜。城鄉一體化“推出機制”包括的變量都與城市建設物質層面感知度正相關，說明都對城市建設產生正向影響，宏觀物質層面的發展離不開農民工輸出地政策的關懷與扶持，農業勞動力輸出地政府對農民耕地補償、權益維護政策既有助于推動本地經濟發展，又能提升城鄉一體化發展的整體水平。還有，城市交通發達便利程度與農民工的感知度呈反向關系且不顯著，估計與不同省份處于不同城市交通建設階段有關,同時不僅受務工人員在城市務工行業的影響，還會受到務工者自身對交通費用接受程度的影響。

五、結論與建議

影響農民工城市融入的因素體現在宏觀、微觀、物質、精神視角交叉構成的四個層面的分析模型中，筆者針對其城市融入(滿意)度與感知(滿意)度變量進行檢驗分析，得出以下結論：農民工務工愿意向大城市流動但對大城市的感知度卻較低；對大城市收入水平的感知度較高，也愿意接受職業培訓；參加各項保險對其影響力較小，而在城市生活及轉為城市戶籍的意愿較強；農民工對輸出地政策的感知度呈現正向變化但影響程度較低；對私家車使用及城市公共交通的感知度較高。從四個模型分析,個體物質層面感知度略高于宏觀物質整體發展感知度；務工收入成為三個模型中系數都顯著的解釋變量且是正向影響關系，表現出農民外出務工的目標是“掙錢”，農民工的需求層次有待提高。所以，城鎮化發展與城鄉一體化建設中城市對農民工的包容性顯然不強：越是發達地區城市對農民工的包容性越低，給予均等機會越受限；農民工務工技能有很大的提升空間，其整體人力資本沒有達到城市發展要求；城市提供生產性就業崗位較少，來自個體從業勞作的收入居多；能享受到社會保障但不全面，映射出我國城鎮化處于初級階段的特征。建議如下：

第一，加速農民工城市“管理”制度。為農民工提供發展機會與保障，使其利益充分得到體現，實行分級社會保險制度，擴大受益人群。

第二，加強城市社區與農民工的融合。給予農民工城市居住身份證明，可以落實到城市社區為居住證的基層管理單位，尤其半城半鄉居住證制度。

第三，設置專門機構對農民工職業資質進行認證。提升農民工人力資本，增加農民工自身勞動力價值，降低農業轉移人口市民化成本，拉動有效投資與消費，促進城鄉和區域協調發展。

第四，拓寬城市產業多元發展，為農民工提供更多生產性就業崗位。讓農民工職業技能和個人文化素養與產業發展相融合，促進農民工收入穩定與增長。

第五，加大農民工輸出地“推出機制”建設，確保農民耕地能得到補償、權益能得到保護。