改革開放40年國有企業(yè)制度創(chuàng)新與展望

劉戒驕,徐孝新

(中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所,北京 100044)

改革開放40年，中國國有企業(yè)改革在缺乏現(xiàn)成理論指導和實踐經(jīng)驗的情況下，直面現(xiàn)實問題，在解決制度不完善的過程中深化了國有企業(yè)性質、功能與存在依據(jù)的認識，探索出在社會主義市場經(jīng)濟條件下發(fā)展壯大國有企業(yè)的途徑。經(jīng)過40年的改革，中國國有企業(yè)普遍完成了公司制改造，形成了規(guī)范的公司法人治理結構，現(xiàn)代企業(yè)制度框架基本確立。在這40年中，政企關系和國家管理國有企業(yè)的體制發(fā)生了重大變化，國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場競爭主體和法人實體，具有了與其他經(jīng)濟成分平等競爭的能力，總體實現(xiàn)了與社會主義市場經(jīng)濟兼容和共生發(fā)展。國有企業(yè)產業(yè)分布與國家經(jīng)濟發(fā)展要求更加匹配，更多國有資本投向公益類行業(yè)、關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域。

國有企業(yè)改革發(fā)展和制度創(chuàng)新迫切需要解決堅持黨的領導與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的統(tǒng)一、進一步確立企業(yè)市場主體地位、深入開展戰(zhàn)略性重組等深層次矛盾和問題，國有企業(yè)改革尚未完成[1]-[3]。新時代國有企業(yè)改革已揚帆起航，回顧總結改革開放40年國有企業(yè)改革發(fā)展和制度創(chuàng)新的做法與經(jīng)驗，研究回答新時代國有企業(yè)功能目標定位、黨組織嵌入企業(yè)治理體系、國有資本戰(zhàn)略性重組和授權管理等問題，對于豐富國有企業(yè)和國有經(jīng)濟理論，按十九大部署推進國有企業(yè)改革具有重要意義。

一、改革開放40年國有企業(yè)改革的基本歷程

(一)從擴權讓利到兩權分離階段(1978—1991年)

十一屆三中全會之后，黨和國家的工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，國有企業(yè)政企不分、缺乏自主經(jīng)營管理權、企業(yè)和員工積極性被嚴重束縛等問題突顯。制度創(chuàng)新重點是將國有企業(yè)生產經(jīng)營權從所有權和政府職能中剝離出來，使工農業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導下有更多的經(jīng)營管理自主權，從微觀上探索搞活國有企業(yè)的機制。因而擴大企業(yè)自主權成為國有企業(yè)改革的突破口[3]。

企業(yè)自主權的擴大給國有企業(yè)注入了生機與活力，但未能突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的束縛，國有企業(yè)尚未成為市場競爭主體。十二屆三中全會認識到增強國有企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，只有實行政企分開才能使國有企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體。十三大報告進一步提出，轉變國有企業(yè)經(jīng)營機制，通過所有權與經(jīng)營權分離搞活全民所有制企業(yè)。實行兩權分離、轉換企業(yè)經(jīng)營機制成為這一時期國有企業(yè)改革的中心任務。推行承包經(jīng)營制進一步擴大了企業(yè)經(jīng)營自主權，增強了企業(yè)活力，但承包經(jīng)營制本質上是依靠契約界定政府、企業(yè)與職工個人的利益關系，不是一般性的制度化措施，沒有從制度上理順政府與企業(yè)的關系，不能解決政企合一的體制弊端。這一時期出現(xiàn)的股份制試點在推動所有權與經(jīng)營權分離、轉變國有企業(yè)經(jīng)營機制上的積極作用得到重視，埋下了國有企業(yè)公司制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的種子。

(二)公司制改造和完善法人治理結構階段(1992—2011年)

社會主義市場經(jīng)濟體制提出和建立時期的國有企業(yè)改革可以分為兩個階段：前一個階段為十四大、十五大時期，改革重點是從微觀企業(yè)組織形式上對國有企業(yè)進行公司制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；后一個階段為十六大、十七大時期，改革重點是擴大國有企業(yè)公司制改造和完善法人治理結構，并成立國資監(jiān)管機構加強對國有企業(yè)的監(jiān)督管理。十四大以后，國有企業(yè)面臨與社會主義市場經(jīng)濟體制相融合的挑戰(zhàn)，迫切需要從微觀組織形式上推進國有企業(yè)改革。十四屆三中全會將現(xiàn)代企業(yè)制度確立為國有企業(yè)改革的方向，十五大報告以及十五屆四中全會要求對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，把國有企業(yè)改造成適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的法人實體和競爭主體。國有企業(yè)改革進入公司制改造和加強宏觀管理并重時期。

按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革要求，國有企業(yè)從微觀組織形式上普遍進行了公司制改造，建立了法人治理結構，但法人治理運行制度不健全，突出表現(xiàn)為出資人履職不規(guī)范、所有權缺位和經(jīng)理層缺乏監(jiān)督，國有資產流失嚴重，客觀上需要一個能夠集中履行國有資產出資人職責的機構。在1998年國務院成立國家資產監(jiān)督管理局和對國有大型企業(yè)實施稽查特派員制度，向國有重點企業(yè)外派監(jiān)事會的基礎上，2003年成立了國務院國有資產監(jiān)督管理委員會履行出資人權利，各級地方國資監(jiān)管機構相繼成立，代表地方政府履行出資人權利。這標志著國務院國資委和地方國資委分別代表中央和地方政府履行出資人職責，在對經(jīng)營性國有資產實行集中統(tǒng)一監(jiān)管體制方面邁出重要一步。

(三)功能界定和分類改革階段(2012年至今)

十八大以來，在繼續(xù)推進現(xiàn)代企業(yè)制度改革的同時，更加強調國有企業(yè)功能界定、分類改革和加強國有資本管理。盡管國有企業(yè)分類改革的實踐探索早已進行，但十八大以來的分類改革以及在分類基礎上推進的國有資產監(jiān)管體制、混合所有制改革等，更加切合社會主義市場經(jīng)濟要求。十八屆三中全會提出，要準確界定不同國有企業(yè)功能。中央和地方分別按《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》要求，將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，并將商業(yè)類國有企業(yè)劃分為主業(yè)處于充分競爭領域的商業(yè)一類國有企業(yè)，和主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)與關鍵領域、承擔重大專項任務的商業(yè)二類國有企業(yè)，對不同類型國有企業(yè)提出了差異化的公司治理模式、國有股權比例、考核導向、監(jiān)管重點等具體舉措。

公司制改造后，國有控股、參股公司發(fā)展較快，迫切需要建立以“管資本”為主的國有資產管理體制。但“管資本”為主并不意味著國資監(jiān)管機構僅履行出資人代表職責，完全放棄國有企業(yè)重大事項的知情權、參與權和決策權。對于國有獨資公司、全資公司，國資監(jiān)管機構可以通過任命董事組建董事會行使決策權；對于國有控股公司、參股公司，國資監(jiān)管機構可以基于現(xiàn)代公司治理規(guī)范，按照股權比例行使股東權利，公司決策權、經(jīng)營權、監(jiān)督權分別由董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會負責。

此時期，國有企業(yè)混合所有制改革按照分類推進的原則進行。混合所有制改革的重點是商業(yè)一類國有企業(yè)，國有資本股權結構配置由市場決定且不設比例限制，通過股權多元化、公司治理現(xiàn)代化、整體上市等方式使混合所有制企業(yè)成為市場競爭主體，并逐步完善其公司治理結構，激發(fā)企業(yè)活力、提高國有資本運行效率。對于商業(yè)二類國有企業(yè)，混合所有制改革要確保國有資本的控股地位，自然壟斷性國有企業(yè)的競爭性業(yè)務領域允許私有資本平等進入。對于以提供公共產品和服務為主的公益類國有企業(yè)，不以營利為目的的社會價值目標取向使得私有資本進入積極性不高，出于增進社會公共福利和保證公共產品和服務穩(wěn)定供應等社會目標的考慮，在私有資本進入條件不完全具備的條件下，宜繼續(xù)實施國有獨資模式。

二、改革開放40年國有企業(yè)存在的依據(jù)與功能的認識

國有企業(yè)并不為社會主義國家所獨有，世界各國普遍存在國有企業(yè)，即使在市場經(jīng)濟體制成熟的發(fā)達國家也存在著一定數(shù)量和規(guī)模的國有企業(yè)。國有企業(yè)獨立于經(jīng)濟制度而普遍存在，源于國有企業(yè)具有無法被私有企業(yè)替代的公共屬性，即克服市場失靈和承擔國家賦予的特殊職能。市場作為一種有效的資源配置方式，假設條件是不存在外部性、公共物品以及信息不對稱等市場失靈現(xiàn)象，但這一假設條件在現(xiàn)實中并不成立。盡管政府可以通過財政、金融等政策工具進行干預以矯正市場失靈，但國有企業(yè)是一種有效途徑[4]。20世紀八九十年代西方資本主義國家進行的大規(guī)模私有化改革，只不過是縮小國有企業(yè)數(shù)量規(guī)模、調整國有經(jīng)濟產業(yè)布局而已，并沒有永久放棄公共供給和徹底取消國有企業(yè)。在2007年席卷全球的美國次貸危機救助方案中，美國、英國、德國等均采取了國有化措施應對金融危機[5]。在壟斷產業(yè)，私有化不能根治壟斷弊病，私人壟斷比國有壟斷問題更突出[6]。改革開放40年，中國對國有企業(yè)存在的依據(jù)及功能的認識經(jīng)歷了不斷深化的過程。

(一)改革開放初期(1978—1991年)

改革開放初期，國有企業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的數(shù)量占比和功能居于主導地位，與集體經(jīng)濟一道被認為是決定社會主義社會性質的基本經(jīng)濟形態(tài)，具有生產供應、稅收貢獻和社會職能等作用。此時期，關系國計民生的重要產品和關系全局的重大經(jīng)濟活動幾乎完全依靠國有企業(yè)，國有企業(yè)生產功能主要表現(xiàn)在執(zhí)行政府指令性計劃和指導性計劃。由于計劃經(jīng)濟體制下個體企業(yè)數(shù)量占比低，集體企業(yè)納稅能力弱，國有企業(yè)成為國家財政收入的最主要來源。此外，國有企業(yè)還承擔了本應由政府承擔的就業(yè)、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會功能。上述功能定位直接導致了國有企業(yè)規(guī)模龐大和行業(yè)分布過廣。如表1所示，盡管這一時期國有及國有控股工業(yè)企業(yè)在工業(yè)總產值中的比重呈趨勢性下降，但在1991年之前這一比重均高于55%。如果將集體經(jīng)濟考慮在內，可以發(fā)現(xiàn)，公有制經(jīng)濟占比逐年下降但依舊保持絕對優(yōu)勢。

表1 工業(yè)領域各類所有制企業(yè)工業(yè)總產值分布情況(1978—1991年) 單位：億元；%

資料來源：根據(jù)1989—1992年《中國統(tǒng)計年鑒》計算得到。

(二)社會主義市場經(jīng)濟體制的提出和建立時期(1992—2011年)

社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立，實現(xiàn)了國有企業(yè)功能認識的一次深化，主要體現(xiàn)在計劃經(jīng)濟體制時期國有企業(yè)的功能逐漸走向分化。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，以國有企業(yè)為主的公有制經(jīng)濟和私營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟的共同發(fā)展，相對降低了國有企業(yè)在組織生產、創(chuàng)造財政收入和提供公共服務等方面的功能與作用。國有企業(yè)依舊作為一種特殊企業(yè)形態(tài)[7]為社會生產產品并提供服務。隨著非公有制經(jīng)濟的不斷壯大，私有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的生產功能越來越突出，國有企業(yè)數(shù)量和產值占比不斷降低，其生產功能進一步弱化。隨著私有企業(yè)對國家稅收的貢獻越來越大，國有企業(yè)的稅收創(chuàng)造功能不斷下降，但國有企業(yè)仍然是國家財政收入的重要來源。此時期，國有企業(yè)與政府的邊界逐漸清晰，政企進一步分開，國有企業(yè)不再是政府行政機構的附屬物，原先代替政府所行使的公共服務和社會職能從國有企業(yè)中逐漸剝離開來，國有企業(yè)不再擔負本應該由政府承擔的社會服務職能。

此時期，國有企業(yè)制度保障功能的認識深化，集中體現(xiàn)在主導作用的實現(xiàn)方式上。非公有制經(jīng)濟的快速發(fā)展和結構地位迅速提升，促使人們認識到國有經(jīng)濟主導作用主要體現(xiàn)在控制力上，即在關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的重要行業(yè)和關鍵領域處于支配地位。國有經(jīng)濟既要有量的優(yōu)勢，也要有質的提高以及區(qū)域布局的優(yōu)化。因此，國有企業(yè)數(shù)量并不是越多越好，產業(yè)分布也不是越廣越好，而是應在具有公共屬性的領域發(fā)揮更大作用。如表2所示，從國有企業(yè)規(guī)模分布來看，此時期，國有企業(yè)主要指標占比總體上呈下降趨勢。國有及國有控股工業(yè)企業(yè)數(shù)量占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的比重下降明顯，從1999年的近40%下降到2005年的10%，此后進一步下降至個位數(shù)，此后這一比重一直維持在5%左右。在工業(yè)領域國有及國有控股企業(yè)數(shù)量急劇下降的同時，其總資產、主營業(yè)務收入以及利潤總額三個指標占比也呈下降趨勢，但下降幅度低于工業(yè)企業(yè)數(shù)量的下降幅度。然而，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)平均總資產、平均主營業(yè)務收入以及平均利潤總額則呈上升趨勢，特別是工業(yè)企業(yè)平均總資產規(guī)模顯著增加，而主營業(yè)務收入和利潤總額均值先升后降，但仍然保持在較高水平。

表2 工業(yè)領域國有及國有控股企業(yè)基本情況(1999—2016年)

資料來源：根據(jù)1999—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》計算而得。企業(yè)數(shù)量、總資產、主營業(yè)務收入以及利潤總額占比是依據(jù)工業(yè)領域規(guī)模以上國有及非國有企業(yè)相關數(shù)據(jù)計算得到。

如表3所示，從產業(yè)布局看，國有企業(yè)呈現(xiàn)向壟斷性、公共政策性和關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中的趨勢。以工業(yè)領域為例，國有及國有控股企業(yè)在采礦業(yè)的企業(yè)數(shù)量占比和總資產占比呈現(xiàn)雙增加趨勢，國有企業(yè)數(shù)量占比由2000年的6.24%上升至2011年的9.24%，總資產占比則由10.96%增加至18.14%。在制造業(yè)，國有企業(yè)產業(yè)布局總體上有所收縮，但幅度較小，呈現(xiàn)出“一增一減”態(tài)勢。在競爭性制造業(yè)領域，如農副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、紡織業(yè)等領域，國有企業(yè)數(shù)量及總資產占比明顯降低，而在有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，汽車、鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)等重要行業(yè)和關鍵領域，國有企業(yè)數(shù)量和資產占比不斷提高。在電力、熱力、燃氣及水生產和供應業(yè)等基礎行業(yè)，國有企業(yè)數(shù)量和總資產仍占據(jù)較大比重，且逐年提高。可見，國有企業(yè)產業(yè)布局的變化不僅幅度大，而且具有趨勢性和非均等化等特點。

表3 國有及國有控股企業(yè)在不同工業(yè)領域中的企業(yè)數(shù)量、總資產分布情況 單位：%

資料來源：根據(jù)2001—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》計算得到。

從國有企業(yè)地區(qū)分布看，作為區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的有力工具和重要承擔者，國有企業(yè)發(fā)揮了重要作用。由于中國經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域性差異，國有企業(yè)較多地分布在東部沿海地區(qū)和東北地區(qū)。改革開放以來中國國民經(jīng)濟總量快速增加的同時，區(qū)域間不平衡、不協(xié)調的矛盾愈加突出，因而調整國有企業(yè)的區(qū)域分布成為實現(xiàn)國家區(qū)域經(jīng)濟結構調整的重要舉措。十五屆四中全會提出，對國有經(jīng)濟進行區(qū)域布局結構調整，支持中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。工業(yè)領域國有及國有控股企業(yè)數(shù)量、企業(yè)總資產及銷售收入占比均呈現(xiàn)出東部下降、中西部增加的特征。東北地區(qū)是國家重工業(yè)基地，國有企業(yè)數(shù)量、企業(yè)總資產規(guī)模一直保持相對較高的比重。

(三)全面深化改革時期(2012年至今)

十八大以來，習近平總書記多次強調堅持公有制的主體地位，堅定不移深化國有企業(yè)改革，著力創(chuàng)新體制機制，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力。這一時期的改革，深化了關于國有經(jīng)濟和國有企業(yè)作用的認識，進一步明確了國有企業(yè)的功能與地位。國有企業(yè)功能和國有資本投資運營更加強調服務于國家戰(zhàn)略目標，突出表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，國有企業(yè)是實施“一帶一路”倡議的先行者和主力軍。國有企業(yè)之所以在實施“一帶一路”倡議中發(fā)揮先行者和主力軍的作用，主要源于需求和供給兩方面原因。從需求角度看，“一帶一路”沿線大多是發(fā)展中國家，經(jīng)濟增長緩慢，工業(yè)化水平不高，交通、能源、通信等基礎實施不完善，急需提升基礎設施水平，同時，其技術水平和人力儲備積累有限，亦需要借助于外力。從供給角度看，中國國有企業(yè)建設和管理基礎設施的技術和資金能力強，尤其在高鐵、電力、通信、裝備制造業(yè)等領域技術優(yōu)勢明顯。由于“一帶一路”沿線部分國家政治不穩(wěn)定，經(jīng)濟風險與政治風險疊加導致“一帶一路”沿線國家基礎設施項目收益具有很大的不確定性和風險性。因而在實施“一帶一路”倡議特別是基礎設施領域投資項目方面，私有企業(yè)和私人資本出于規(guī)避風險的考慮缺乏投資意愿。但國有企業(yè)在參與“一帶一路”投資項目的建設中，能夠在一定程度上擺脫短期經(jīng)濟利益目標的限制，更好地體現(xiàn)國家意志和長遠綜合戰(zhàn)略目標，理所當然地成為履行“一帶一路”倡議的先鋒隊并發(fā)揮主力軍作用。

第二，國有企業(yè)是實施技術趕超戰(zhàn)略的主要力量。技術創(chuàng)新對產出增長的貢獻越來越重要，關鍵技術和核心產品對產業(yè)發(fā)展的制約越來越嚴峻。技術創(chuàng)新具有高投入、高風險和外部性等特點，尤其在基礎研究、核心技術和共性技術等方面，創(chuàng)新投入越大、風險越高、正外部性越強，私人收益與社會收益之間的偏離程度越大。私有企業(yè)依據(jù)私人邊際收益等于私人邊際成本原則進行創(chuàng)新行為決策，必然導致創(chuàng)新意愿不強、創(chuàng)新投入不足。國有企業(yè)更能克服追求短期利潤的局限，兼顧自身經(jīng)濟利益目標和國家戰(zhàn)略目標，甚至可以偏重于國家戰(zhàn)略目標。因此，相對于私有企業(yè)，國有企業(yè)自主創(chuàng)新意愿更強。國有企業(yè)的另一個自主創(chuàng)新優(yōu)勢在于其擁有的雄厚資金實力，突出的技術水平和人才優(yōu)勢，能夠承擔私有企業(yè)無力承擔的巨額創(chuàng)新成本。大中型國有企業(yè)普遍建立了產學研協(xié)同創(chuàng)新機制，具有實施原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新的經(jīng)歷，能夠在實施趕超戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。因此，國有企業(yè)技術創(chuàng)新更有利于實現(xiàn)國家使命和公共價值[8]。因此，在關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，國有企業(yè)在國家科技創(chuàng)新體系中應該發(fā)揮骨干帶頭作用。

第三，國有企業(yè)是培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的主要依托。國家間的競爭體現(xiàn)在以經(jīng)濟實力和技術水平為基礎的綜合國力的競爭，在微觀層面則體現(xiàn)為是否擁有一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。盡管經(jīng)濟體制改革以來私有經(jīng)濟有很大發(fā)展，但私有企業(yè)總體上規(guī)模較小、資金實力不強、技術創(chuàng)新能力不足等，加上以家族血脈為紐帶的管理模式難以建立高效的法人治理結構，私有企業(yè)難以擔當建設世界一流企業(yè)的重任。國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)，憑借其自身經(jīng)濟實力、技術水平和人力資本等優(yōu)勢，有條件在世界大企業(yè)中占據(jù)一席之地。如表4所示，《財富》世界500強統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國大陸入圍《財富》世界500強企業(yè)數(shù)量由2012年的71家增加至2017年的105家，平均每年新增6.80家。從企業(yè)所有權性質看，2008年之前，所有進入《財富》世界500強的中國企業(yè)均為國有企業(yè)，主要是中央企業(yè)。即便2008年之后有越來越多的中國私有企業(yè)入圍《財富》世界500強，但國有企業(yè)依舊占絕對多數(shù)。2015年之前，國有企業(yè)在《財富》世界500強的席位一直不斷增加，由2012年的63家增加到2015年的84家。在《財富》世界500強的中國企業(yè)中，2016年之前排名前10位的中國企業(yè)均為國有企業(yè)，2016年、2017年除了中國平安之外，另外9家上榜企業(yè)均為國有企業(yè)。近兩年來，隨著中國私有企業(yè)的進一步壯大和國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組，《財富》世界500強中的中國國有企業(yè)數(shù)量有所減少，但國有企業(yè)占比依舊保持在80%左右，同時國有企業(yè)資產總額、銷售收入也穩(wěn)步提高。可見，國有企業(yè)是培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的重要依托。

表4 中國與主要國家入圍《財富》世界500強企業(yè)數(shù)量對比情況 單位：個

資料來源：根據(jù)1996—2017年《財富》世界500強統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理得到。

三、改革開放40年國有企業(yè)的治理模式創(chuàng)新

國有企業(yè)治理模式的變遷經(jīng)歷了三個階段：第一階段為改革開放初期的廠長負責制。第二階段為社會主義市場經(jīng)濟體制的提出和建立時期，這一階段的前十年，國有企業(yè)治理重點是建立現(xiàn)代公司制企業(yè)治理架構，后十年主要是完善現(xiàn)代企業(yè)制度和加強國有資產監(jiān)督管理。第三階段是十八大以來，國有企業(yè)治理進入規(guī)范和完善公司治理制度新階段。

(一)廠長負責制時期(1992年之前)

改革開放初期，國有企業(yè)治理從黨委領導下的廠長負責制改變?yōu)閺S長負責制，廠長由企業(yè)主管機構或干部管理機構委派任命和免職。廠長為企業(yè)法定代表人，行使法人職權，并全面負責企業(yè)生產、經(jīng)營管理事務。在國有企業(yè)內部設立管理委員會，以協(xié)助廠長履行企業(yè)經(jīng)營管理職責。廠長需向黨委會和職工代表大會報告工作并接受監(jiān)督。這一治理模式實質是產權單一化的企業(yè)治理結構，廠長對企業(yè)生產經(jīng)營、人事安排、資產管理等有絕對控制權，國有企業(yè)以執(zhí)行國家生產計劃任務為目標并以事實上的工廠形式存在。由于黨的作用弱化和職工民主管理薄弱，企業(yè)權力高度集中于廠長，職工代表大會對廠長及企業(yè)的監(jiān)督無力，未形成監(jiān)督和制衡廠長的力量。

(二)建立現(xiàn)代企業(yè)制度時期(1992—2011年)

社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標提出之后，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度成為國有企業(yè)改革的主攻方向。1994年國務院選擇一批國有大中型企業(yè)進行現(xiàn)代企業(yè)制度試點，開啟了現(xiàn)代企業(yè)制度改革。現(xiàn)代企業(yè)制度的一些元素嵌入中央和地方國有企業(yè)治理中，治理架構向公司制企業(yè)治理轉變，但企業(yè)市場主體地位還受到政企關系、國有出資人履職不規(guī)范、治理機構權責界定不清等制約[9]。十五大進一步提出，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改造，使企業(yè)成為適應市場的法人實體和競爭主體。十五屆四中全會提出，國有大中型骨干企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革任務時間表，要求用三年左右時間，在20世紀末完成大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度初步改革。

公司制改造和現(xiàn)代企業(yè)制度改革暴露了國有企業(yè)缺乏出資人監(jiān)管的缺陷，一些已經(jīng)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度架構的國有企業(yè)內部人控制問題仍很突出。董事會與經(jīng)理層權力高度集中于董事長和總經(jīng)理。法律建設滯后導致外部監(jiān)督缺乏有效措施，內部治理的監(jiān)督制約處于弱勢，國有企業(yè)未能形成權力機構、決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構相互制衡的法人治理結構。三是監(jiān)督機制薄弱。盡管1998年國務院向國有大中型企業(yè)派駐稽查特派員，代表國家履行監(jiān)督職責，但稽查特派員制度是一種事后監(jiān)督而非全過程監(jiān)督機制，且游離于公司法人治理結構體系之外，存在時效滯后和信息不對稱等局限性。

2003年國務院國資委成立，隨后地方各級國資監(jiān)管機構相繼建立，國有企業(yè)制度創(chuàng)新進入以加強出資人監(jiān)督和完善法人治理為重點的新階段。國資監(jiān)管機構代表國家履行出資人職責，填補了國有企業(yè)所有者缺位和委托人缺位，明確了中央企業(yè)和地方國有企業(yè)出資人地位，促進了政府公共管理職能與國有資產出資人職能的分離。在國資委組織下，國有企業(yè)加強了董事會制度建設，大多數(shù)中央企業(yè)包括國有獨資中央企業(yè)及其二級國有獨資、全資公司建立了比較規(guī)范的董事會，董事會內部組織架構及運作機制不斷完善，多數(shù)企業(yè)外部董事均超半數(shù)，增強了董事會的獨立性、專業(yè)性和決策能力。

(三)規(guī)范和完善公司治理結構時期(2012年至今)

十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監(jiān)管”，國有資產監(jiān)管職能發(fā)生重大轉變，由“以管企業(yè)為主”轉變?yōu)椤耙怨苜Y本為主”[10]。國資監(jiān)管機構職能定位更加清晰，即“該管的”一定要管好，不能缺位；“不該管的”堅決不管，權力下放，絕不越位。國資監(jiān)管機構履行出資人職責，以實現(xiàn)國有資本保值增值、放大國有資本功能為目標，從戰(zhàn)略上優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范國有資本運作、推進經(jīng)營性資產統(tǒng)一集中監(jiān)管。企業(yè)經(jīng)營決策、人事任免、薪酬分配、績效考核、獎懲機制等自主經(jīng)營權依法依規(guī)歸位于企業(yè)，國資監(jiān)管機構不越位干涉企業(yè)法人財產權和經(jīng)營自主權。

中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》提出分類推進國有企業(yè)改革的同時，對分類治理提出了要求。治理結構上，國有獨資公司不設股東大會，股東大會職權由出資機構行使，國有控股公司、全資公司根據(jù)股權份額由出資人代表通過股東大會行使。管理人員產生機制強調堅持黨管干部原則與市場選聘機制相結合。公益類國有企業(yè)和商業(yè)二類國有企業(yè)主要采取上級黨組織和國資監(jiān)管機構選撥任免高管人員的方式；商業(yè)一類國有企業(yè)高管人員任免權由董事會依法行使。考核導向上，公益類國有企業(yè)考核以社會目標導向為主，重點考核公共產品服務供給能力、成本控制以及運營保障效率；商業(yè)一類國有企業(yè)考核以經(jīng)濟目標為導向，重點考核企業(yè)經(jīng)營業(yè)績、市場競爭力以及國有資產保值增值情況；商業(yè)二類國有企業(yè)考核以國家戰(zhàn)略目標為導向，重點考核企業(yè)完成國家戰(zhàn)略、特殊使命、前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)情況。

四、新時代國有企業(yè)制度創(chuàng)新的著力點

十九大以來，中央強調發(fā)揮國有企業(yè)在中國的重要基礎地位和重大歷史作用，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律深化國有資產管理體制和國有資本管理體制改革，以“管資本”為主加強國有資產監(jiān)管，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，建設中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)，培育世界一流企業(yè)。這是以習近平同志為核心的黨中央對新時代國有企業(yè)改革做出的系統(tǒng)部署，為新時代推動國有企業(yè)制度創(chuàng)新提供了根本遵循原則。

(一)將黨組織嵌入治理體系，使治理結構更好地體現(xiàn)國有企業(yè)性質

發(fā)揮黨組織的政治核心作用，將黨組織嵌入治理結構體系體現(xiàn)了國家的政治制度和經(jīng)濟制度要求，是中國國有企業(yè)管理體制和治理制度改革的重大創(chuàng)新，有利于體現(xiàn)國有企業(yè)公共性和更好發(fā)揮國有企業(yè)作用。新修訂的《中國共產黨章程》第三十三條載明：“國有企業(yè)黨委(黨組)發(fā)揮領導核心作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項”。黨對國有企業(yè)的領導集中體現(xiàn)為政治領導、思想領導和組織領導。黨對國有企業(yè)的政治領導，就是要求國有企業(yè)全面貫徹、執(zhí)行黨和政府賦予的使命和任務。黨對國有企業(yè)的思想領導，就是嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，不斷提高黨員干部思想政治素質和黨性修養(yǎng)。黨對國有企業(yè)的組織領導，就是將加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，使黨管干部原則融入公司治理和市場化選人用人機制中，將黨組織的領導核心和政治核心作用融入企業(yè)治理的各環(huán)節(jié)，確立黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。

國有企業(yè)在目標設定、經(jīng)理人激勵和出資人意志等方面具有不同于私有企業(yè)的特殊性質，吸納公司制企業(yè)的治理元素并體現(xiàn)國有性質是世界各國國有企業(yè)治理的一個突出特點。國有企業(yè)既要有商業(yè)目標，又要承擔非商業(yè)性的公共目標，經(jīng)濟利益激勵強度與私有企業(yè)普遍存在差距，政府普遍通過一定的制度控制和引導國有企業(yè)。中國國有企業(yè)除通過“雙向進入”“交叉任職”的方式將黨員個人嵌入公司治理機構，還要理順黨組織與董事會和經(jīng)理層的關系，發(fā)揮黨組織在企業(yè)治理決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的領導核心作用。在選人用人問題上堅持黨管干部原則與董事會選聘經(jīng)營者有機結合，加強對國有企業(yè)主要負責人和關鍵崗位的監(jiān)督，對投資采購、工程招投標、產權交易等重要環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。在黨組織把方向、管大局、保落實的架構下，應賦予董事會經(jīng)營管理決策權和經(jīng)理層執(zhí)行監(jiān)督權，加強董事會在戰(zhàn)略決策、經(jīng)理人選聘、財務監(jiān)督、薪酬分配、績效考核等方面的作用。優(yōu)化董事會組成，加強董事會內部制衡約束，提高具備專業(yè)資格和經(jīng)歷的外部董事數(shù)量。除吸收具有管理經(jīng)驗、財務知識等通用業(yè)務素養(yǎng)的董事外，還應根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的技術特點，選聘一定數(shù)量的技術專家進入董事會，提高董事會決策的專業(yè)性、獨立性、科學性。應加快完善職業(yè)經(jīng)理人市場化選聘制度，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉換通道，保障經(jīng)理層根據(jù)公司章程和董事會授權行使經(jīng)營自主權，避免董事會對經(jīng)理層經(jīng)營管理權的越位干預。

(二)以資本投資運營為手段，推進國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組

并購重組是大型跨國公司和世界一流企業(yè)發(fā)展的重要手段。當前，國際資本集中和壟斷程度不斷加強，更多企業(yè)通過采取橫向、縱向和跨界重組等方式加強對關鍵產業(yè)和產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)的控制，實現(xiàn)核心能力的提升。中國等新興經(jīng)濟體的崛起正在改變世界經(jīng)濟格局，發(fā)達國家與其追趕者的競爭加劇，紛紛采取保護性貿易和投資措施力圖扭轉自身的發(fā)展頹勢。近期，一些發(fā)達國家加強了對中國技術出口的限制，甚至對一些所謂的敏感行業(yè)直接采取保護國內企業(yè)免受外來競爭和限制國外企業(yè)并購等手段壓制中國參與國際競爭。在這一形勢下, 中國作為追趕型發(fā)展中國家，單純依靠單體企業(yè)自身積累和發(fā)展不可能實現(xiàn)追趕發(fā)達國家的目標，因此，中國國有企業(yè)必須順應世界企業(yè)發(fā)展的趨勢，根據(jù)國家戰(zhàn)略和國際競爭需要，分類推進國有企業(yè)和國有資本戰(zhàn)略性重組，整合人才、技術、品牌、管理、規(guī)模等要素，推動商業(yè)類國有企業(yè)向技術資本密集的戰(zhàn)略性產業(yè)領域集中，增強國有資本集聚能力。應盡快清晰界定商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的職能和目標，確保商業(yè)類國有企業(yè)平等參與市場競爭，同時確保公益類國有企業(yè)清晰設定非商業(yè)性的政策目標并通過政策引導和監(jiān)管實現(xiàn)目標與職能。發(fā)揮資本保障重組的作用，設立一批國有資本控股和參股的并購基金，提供論證咨詢、融資服務和共同進行股權投資，發(fā)展以產權為紐帶的母子公司集團。商業(yè)一類國有企業(yè)應采取融資、轉讓、并購等資本化和市場化手段，加快能力相近、業(yè)務相關和競爭充分領域的企業(yè)整合和并購重組，提高國際競爭力。商業(yè)二類國有企業(yè)應發(fā)揮國有資本戰(zhàn)略引導作用，通過國有資本投資運營公司的平臺作用，推動國有資本向戰(zhàn)略性、前瞻性行業(yè)和核心技術等產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)集中，在關鍵技術、核心零部件、元器件與整機集成等領域形成一批掌控產業(yè)制高點和核心競爭力的企業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展動力從規(guī)模驅動向科技驅動的飛躍。應加大對公益類國有企業(yè)的財政和政策性資本投入，提高公共產品持續(xù)供給能力。

(三)改革國有資本經(jīng)營管理體制，規(guī)范出資人與企業(yè)的關系

國有資本授權經(jīng)營是國有企業(yè)改革新的重要著力點。隨著公司制改造的推進，國有獨資企業(yè)數(shù)量大幅減少，國有控股和參股企業(yè)數(shù)量大幅增加，國家與企業(yè)的關系由公司制改造前的全資所有關系轉變?yōu)閲匈Y本與其他資本的共有關系。政府公共利益維護者和國有資本出資人的身份相對分離，國有資本管理運營職能相對獨立。國資委直接持有國有企業(yè)股份并作為國有企業(yè)股東參與企業(yè)治理，這客觀上要求改革國有資本授權經(jīng)營體制，設立國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，建立以“管資本”為主的國有資產管理體制。改革國有資本授權經(jīng)營體制，就是分離出資人職能和國有資產監(jiān)督管理職能，組建國有資本投資和運營公司以專注于國有資本管理運營，形成“國資機構——國有資本投資運營公司——國有企業(yè)”扁平化國有資產經(jīng)營管理方式，規(guī)范出資人與企業(yè)關系、所有權與經(jīng)營權配置，確立企業(yè)市場主體地位。國有資本授權經(jīng)營體制改革要在明晰所有權與經(jīng)營權邊界的基礎上，準確界定經(jīng)營權授權界限、明確授權方式，既要授權到位，也要防止過度授權并以此引起的國有資產瀆職性流失、經(jīng)營性流失和混合型流失。改組國有資本投資運營公司是改革國有資本授權經(jīng)營體制的重要環(huán)節(jié)，既要防止國有資本投資運營公司虛化、行政化和簡單翻牌，也不能“一刀切”“大躍進”，要分類分層推進改組國有資本投資運營公司。基于不同類別國有企業(yè)戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標的差異性，分別設置公益類、戰(zhàn)略類和商業(yè)類國有資本投資和運營公司，并實行差異化授權。同時，將中央企業(yè)和地方國有企業(yè)改組成國有資本投資運營公司的方式也應差異化。中央企業(yè)可以在集團總部的基礎上改組為國有資本投資運營公司，地方國有企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、產業(yè)分布廣，可將若干家地方國有企業(yè)按業(yè)務類別和縱向聯(lián)系組建成國有資本投資運營公司平臺。