人大代表賄選及其控制研究述評與建議

□楊偉程 王 莉 王思成 洪蜀亮

賄選是現代民主國家在實行民主化制度過程中的一種普遍現象，相關課題研究更應當結合一國政治體制，具體問題具體分析。本文對國內現有的研究成果進行分類整理，梳理出人大代表賄選的基本問題、問題成因以及解決方法，在研究對象類型化的基礎上進行比較分析，借此勾勒出有關人大代表賄選及其控制的研究脈絡。

一、研究范圍

本文所涉及文獻主要是指2001年以來學者在國內學術期刊上發表的有關人大代表賄選及其規制的研究性文章。為保證資料的全面性，本文也將相關的著作、學位論文和報紙文獻納入整理范圍，文獻共計82份。就研究的區隔而言，本文將研究范圍界定在2001年至2017年之間，這是因為與人大代表選舉密切相關的選舉法在這17年間經歷了3次修改，從表面來看，有關選舉制度的修改會對賄選問題產生直接影響。此外，考慮到國內學術界有關賄選的研究內容主要集中在村委會選舉方面，很少涉及縣級以上人大代表賄選問題，故本文不將基層村委會直接選舉納入研究范圍。

2013年“衡陽賄選案”作為賄選的典型案例引發了業內廣泛討論，以2013年作為時間區分點可以將學術研究分為兩個階段，第一階段12年間，相關研究文獻17篇，選舉法經歷了2004年與2010年兩次修改；第二階段5年間，相關研究文獻61篇，選舉法只在2015年修改了一次。由此表明，文獻研究數量的驟增與選舉法修改沒有直接的關系。本文認為，正是“衡陽賄選案”所產生的影響導致有關賄選問題研究大幅增加。這種情況值得我們反思：我們的立法在實踐中能否奏效？可以肯定的是，賄選作為現代民主政治中長期存在的弊病不可能完全根除，而法律也不是規制賄選問題的唯一方式，所以有關人大代表賄選問題的研究重點應當是在現存的政治體制、法律體系和社會文化的框架范圍內梳理出基本問題，最終在此基礎上提出相關的建議。

二、研究現狀

本文將人大代表賄選研究類型化為賄選問題類型、賄選問題成因、賄選問題控制三種類型，每一類型進一步細分為選舉程序、監督機制、救濟制度、法律問題和社會文化五個層面，然后根據對不同主題內容的概括和再分類，進一步分析我國有關人大代表賄選及其控制的研究狀況。

（一）賄選問題類型

針對賄選問題類型，查閱大量文獻后發現，現有文獻研究集中于選舉程序中的選舉制度、提名制度，監督體制機制，救濟制度，與選舉法相關的法律問題、法律責任、當選無效的溯及力、籌備組合法性，社會文化中的選民意識等方面。國內學者較偏重于對提名制度和法律責任的研究；與前兩者相關，選民意識也是學者們重點研究的對象?？傮w來說，賄選問題主要集中在程序、法律和文化三個領域。

（二）賄選問題成因

針對賄選問題成因，目前文獻研究主要集中于以下幾個方面。選舉程序方面：選舉委員會不具有獨立性，提名階段的劣勢間接迫使體制外的人參與賄選，企業家鑒于政府發展地方經濟需求賄賂選舉人，選舉不公開；監督機制方面：監督機構缺乏人力和財力自主權，缺乏中立性；救濟制度方面：間接選舉中候選人異議不能通過民事訴訟方式解決，罷免程序難以啟動；法律方面：法律責任不明確，只有人身罰而無財產罰，刑罰只涉及職務犯罪，而賄選多發于非職務人員；社會文化方面：官本位思想重、法律意識淡薄，代表有人身特權與職權。有關賄選問題成因的研究主題重點包括兩方面。首先，絕大多數學者認為，由制度不合理所導致的提名階段的劣勢地位使得體制外的人實施賄選的可能性更大，可以說能否獲得組織上的提名是決定最終能否成功當選的關鍵，這一點在“衡陽賄選案”得到充分體現；其次，人大代表選舉并未常設獨立的監督機構，實踐中下級選舉上級，反過來上級監督下級，如果上下級之間存續權力尋租交易，則這種自上而下的監督模式很容易形成密閉空間，內外信息不對稱最終導致間接選舉監督失靈。

（三）賄選問題控制

針對賄選問題控制，現有文獻研究主要集中于以下幾個方面。選舉程序方面：確保選舉主持機構的獨立性，引入競選機制，擴大直選范圍和民眾參與，規范候選人提名制度，秘密寫票與公開計票；監督機制方面：選舉與監察分離，采用多元監督方式，加大對選舉費用的監控力度；救濟制度方面：建立選舉效力訴訟制度，設立專門的選舉訴訟管轄救濟機關，完善人大代表罷免制度；法律方面：完善選舉法，明確賄選法律要件與法律責任，增加財產罰；社會文化方面：規范選民參與意識。有關賄選問題控制的內容貫穿選舉的整個流程，與人大代表賄選問題與賄選成因相比，賄選控制是國內學者普遍重點關注的對象，重點內容包括：引入競選機制、擴大直選范圍、規范候選人提名制度、明確賄選法律責任、規范選民意識。

三、述評與建議

有關人大代表賄選及其控制問題，應當注重研究的系統性，防止矯枉過正。我們認為，對人大代表賄選問題的處理應當建立在法律制度與社會現狀對話交流的基礎上，本文針對研究過程中梳理的有關賄選的典型問題提出幾點思考和建議。

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（一）候選人提名現狀與賄選法律規制的錯位

根據上述賄選問題類型數據統計，提名制度和法律責任是重點突出的問題，可以看出，幾乎所有的賄選都始于提名階段，而法律責任問題的突出則體現了對提名過程中違法行為規制的缺失。

在現代法治國家，任何有關處理國家事務的行為都必須依據憲法和法律行事。在我國立法中，有關規制破壞選舉行為的法律規定較少，具體內容包括：選舉法第57條、刑法第256條、治安管理處罰法第23條。從中可以看出，上述三部法律規定中相關的“破壞或妨害選民自由選舉權的行為”“破壞選舉秩序的行為”“選舉中的打擊報復行為”等有關破壞選舉行為的規定均界定在選舉過程中。我國立法在這一點上與世界絕大多數現代民主政治國家的法律規定保持一致，但與其他國家不同的是，我國并未同時采用競選機制，是否有資格參與人大代表選舉取決于能否被提名為代表候選人。問題在此凸現：一方面，絕大多數賄選行為發生在提名階段；另一方面，立法針對破壞選舉的法律責任均界定在正式選舉過程中。由此導致有關提名階段中的賄選行為的規制問題出現了“法外空間”，這一問題絕不僅僅存在于理論層面。從“衡陽賄選案”我們可以看到，在對大規模參與賄選的人員的處理結果中，大多數人員承擔的責任僅為確認當選無效、給予行政處分或黨紀處分。究其原因，我國立法并未明確界定賄選的范圍，也未針對賄選規定專門的法律責任，實踐中最為嚴厲的刑事責任往往只涉及職務犯罪，但從實際情況看，提名階段參與賄選的人員中絕大多數都非國家公職人員，在大規模賄選被曝光后，只有少數人最終受到刑事或行政處罰，低廉的違法成本使得眾多參與賄選的人無所忌憚。

本文認為，一國選舉體制與該國政治體制密切相關，體制的變革往往涉及修憲等重大決策行為，因此針對賄選問題的處理不宜簡單地復制他國體制模式，而應當在一國政治體制內通過法治的方式予以規制。具體到我國賄選行為的規定，應當在保持現存候選人提名制度不變的情況下完善我國法律規定。具體包括兩種選擇。其一，在短時間內通過“兩高”出臺司法解釋的方式，對現存選舉法、刑法以及治安管理處罰法中有關破壞選舉的行為進行擴大解釋，將提名階段的賄選行為通過司法解釋的方式涵蓋在法律規制的范疇中；其二，待立法時機成熟時，對相關法律規定進行修改，或者針對賄選問題做出專門的法律規定。

（二）市場經濟環境下新型政企關系的合作與博弈

有關賄選問題成因，縱觀上述主題內容，以賄選成因中較為典型的提名階段地位不平等問題為例，多數研究認為，選舉法第29條間接迫使體制外的企業家因提名階段的劣勢而參與賄選，建議修改本條規定。我們認為，一國的立法是對社會現狀的真實反映，立法伴隨經濟社會發展而不斷修改是一個正常的過程，但問題的關鍵在于，我們在指出選舉法第29條存在問題的同時，更應當重點關注其背后觸發問題產生的、深層次的社會因素。這是法社會學的核心，也是任何人文社科研究不可或缺的關注因素。

馬亮在《中國人大代表賄選與政企關系陷阱》中指出：“統計數據顯示：中國企業越來越渴望同政府建立關系。在1990年代初，只有不到三成的上市公司聘用卸任官員擔任經理人。但是到了2000年代末，這一比例超過了六成?！币浴斑|寧賄選案”為例，遼寧省作為我國傳統工業大省曾經風光一時，隨著實體經濟的衰落，大批國企倒閉或改制，地方個體經濟對政府的依賴性越來越強，政府過多地介入使得市場經濟調節能力削弱，在此背景下，企業家對越來越熱衷于同地方政府建立關系。在缺乏立法有效規制和監督的情形下，提名階段便成了滋生賄選的溫床。“衡陽賄選案”與“遼寧賄選案”是近年來比較典型的賄選事件，但其絕非個例。

數據反映了市場經濟發展過程中政企關系的微妙變化，本文認為，選舉法第29條在立法之初完全符合當時的社會實際狀況，但隨著經濟社會發展，賄選作為新生的社會問題溢出到了“法外空間”，因此對賄選的有效規制不能僅依賴于修改提名制度本身，更為重要的是對問題背后的社會因素進行調控，良好的市場經濟可有效弱化企業對政府的依賴，截流賄選產生的源泉。這是一項龐大的工程，這個過程中必然伴隨著企業與政府之間合作與博弈，而優化政企關系，實現政企分開是這一工程的最終目標。

（三）賄選控制應尋求法律與社會的良性互動

人大代表的賄選問題控制是相關研究的最終目標，問題的關鍵在于如何定位這個目標。通過對前述文獻的梳理，有關賄選控制描述往往采取兩種模式。其一，采用列舉式，針對選舉的程序、監督、救濟、法律責任以及社會文化中存在的問題分別提出建議；其二，就選舉過程中存在的某一個或者某幾個問題單獨提出建議。

上述文獻中的絕大多數建議都致力于最終消除賄選現象。如前所述，賄選作為現代民主政治的附屬產物，其產生或消除關鍵并不在于賄選本身，按照法社會學理論，人大代表賄選及其控制的研究是一個雙向考量的過程，既要從社會層面控制現實因素對選舉的負面影響，又要從法律層面對選舉本身進行規制。基于這兩種目標性需求，研究應當著眼于法律和社會兩個層面。法律控制和社會控制都是規制人大代表賄選的手段，兩者此消彼長。有關此類問題的研究應當以現實時空為基礎，在兩者之間尋找一個合理的點，實現法律與社會的良性互動，由此才能實現賄選控制的最終目標。