地方政府債務擴張機制與債務風險研究

傅笑文，傅允生

(1.國家開發銀行浙江省分行，浙江 杭州 310020；2.浙江省社會科學院區域經濟研究所，浙江 杭州 310007)

改革開放四十年，中國經濟快速發展，同時，政府債務逐漸累積，成為影響財政金融穩定與經濟可持續增長的重要因素[1]。相關數據表明，2017年底國內政府債務余額為29.95萬億元，地方政府債務余額為16.47萬億元，政府負債處于合理水平。從實踐看，近年來地方政府加強有效投資，融資規模持續擴大，地方政府債務規模、負債水平與債務風險有可能被低估[2]。同時，由于地方政府融資不夠規范，債務不夠透明，增加了政府債務識別、統計與防控的難度。

一、地方政府債務擴張機制

改革開放以來，國內經濟社會發展具有區域協調與地方競爭的特征，地方政府在推動地區經濟增長與地方社會發展中的作用與日俱增。經過近四十年發展，中國已成為世界第二大經濟體，并且正在推進結構調整、產業升級與轉型發展。近年來在有為政府與有效市場思路引導下，地方政府加強市場參與，加快從地方行政管理主體向經濟行為主體拓展。旨在通過政府主導擴大有效投資，推動結構調整與產業升級，提高地區經濟競爭力，促進地方經濟社會發展[3]。

政府主導擴大有效投資，主要在于擴大投資范圍，增加投資規模，提高投資效率。與市場化投資主要以企業為主體，主要集中于產業發展與基礎設施建設領域不同，近年來地方政府主動參與和主導的投資項目持續增加，投資范圍不斷拓寬。從實踐看，為了加快產業升級，地方政府牽頭組建產業發展基金。為了推進基礎設施建設，地方政府出面協調建設資金。為了加強舊城改造力度，地方政府多方統籌改造資金。為了落實民生項目建設，地方政府積極籌措項目建設資金等。除了產業發展與基礎設施項目，公共服務與民生保障等項目也納入由地方政府主導的有效投資范圍，投資范圍顯著擴大。同時，地方政府十分重視大項目投資與建設。大項目的優勢是，投資金額大，能夠擴大投資規模，拉動地方經濟增長。技術含量高，可以通過技術進步，推動產業升級。具有規模效應，有助于降低項目建設成本，提高投資效率。

擴大有效投資對促進經濟增長與社會發展的作用是顯而易見的，關鍵是投資規模的擴大，需要持續與大量的資金投入。與企業為主體的市場化項目投資不同，地方政府主導的投資主要著眼于社會整體效益，其對象主要包括：對地方產業升級與經濟發展具有引導與支撐作用的高新技術產業與基礎設施項目，這類項目風險大，收益低，需要資金多，建設周期長。具有公共服務與民生保障功能的項目，這些是社會公益性而非市場經營性項目，通常主要應該由中央與地方政府財政出資建設。總體上，由于地方政府主導的投資項目缺乏盈利能力，或者本身就不具有盈利性，因此很難以用市場化的方式去融資與投資[4]。

但是，地方政府財力有限，不足以支撐這些需要政府出資的不斷增加的投資項目與不斷擴大的投資規模。只有通過中央財政與金融信貸支持，才能籌措到地方政府主導的這些投資項目所需要的建設資金。問題是，在現有體制框架下未經中央政府許可與授權，地方政府無權通過發債等方式與途徑去籌措投資所需要的資金，也無法通過市場化信貸獲得支持。從實踐看，以變通的方式繞過金融監管去籌措投資所需要的信貸資金，成為地方政府在推進相關投資項目建設時的理性選擇。對于地方政府來說，在現有金融監管制度與政策環境下，建立地方政府主導的地方融資平臺公司進行投融資活動，支持與推動投資項目建設成為地方較為普遍的做法[5]。

地方政府主導下的地方融資平臺公司，其基本功能是投融資，基于投資對象不同，地方融資平臺公司的形式與架構也有所不同。以基金形式設立的地方融資平臺公司，主要有地方產業發展基金與地方基礎設施建設基金。通常是地方財政出資一小部分，其余部分由地方相關企業出資。企業之所以出資，一是作為地方企業需要配合地方政府投資。二是企業出資資金也主要來自銀行信貸，雖然增加了企業負債，對企業自身資金壓力并不大。三是基金資金主要投向高新技術產業與基礎設施建設項目，投資有盈利預期。四是地方政府對投資項目的支持，降低了投資風險。地方基金型融資平臺公司的特點是，地方政府主導，企業多主體參與，銀行信貸資金為主，地方財政資金為輔，基金規?？梢愿鶕顿Y需要擴大。

地方融資平臺公司的另一種形式，是設立地方城市投資公司與地方城市建設公司等。作為國有企業地方城投與城建公司由地方財政出資，由地方國資委或者城建局主管，主要承擔城市基礎設施建設與舊城改造相關的投融資。城市基礎設施包括，舊城改造中的基礎設施與新城建設中的基礎設施。舊城改造包括，棚戶區改造、城中村改建與危房改造等。近年來隨著城市化步伐的加快，城市基礎設施建設與舊城改造的規模迅速擴大，由此帶來的大量建設資金需求是地方財力無法承擔的。以財政出資設立地方城投與城建公司，以政府擔保的方式，從銀行獲得城市基礎設施建設與舊城改造相關的信貸資金具有現實可行性。

圖1 地方政府債務擴張機理

地方融資平臺公司的設立，在為地方政府擴大有效投資創造條件的同時，使地方政府債務擴張成為可能。從實踐看，在以經濟增長與社會發展為主要政績的地方官員考核制度及其激勵機制作用下，地方政府官員出于地方經濟增長與社會發展的需要與政績考核的壓力，對擴大政府投資推動經濟增長與社會發展偏好強烈[6]。一方面行政任期制，地方政府官員傾向于在任期內通過投資最大化實現經濟社會發展和政績最大化；另一方面債務責任約束弱化，地方政府官員并不需要為任期內形成的地方債務承擔法律責任，或者被行政問責，最大限度舉債投資成為地方官員行為取向。如果政府與金融機構間形成信貸默契與資金融通渠道，地方政府主導的投資以及由此帶來的地方政府債務就有可能快速擴張。

地方政府主導的融資平臺公司其投資資金來源于金融機構，主要是銀行信貸。銀行是否與如何向地方政府主導的融資平臺公司提供資金與信貸支持，是地方政府能否最大限度舉債投資的關鍵。在市場體制下銀行提供信貸的主要依據的是，貸款方是否具有按時足額還貸能力。尤為重要的是信貸項目本身的效益，如果信貸項目預期收益不能有效覆蓋資金成本，一般不會向對方提供貸款。由于地方政府主導的平臺公司其投資項目缺乏盈利能力，或者本身就不具有盈利性，因此，銀行向地方政府主導的融資平臺公司提供信貸，取決于地方政府能否為融資平臺公司提供可靠的信貸擔保，保證銀行的資金安全與信貸利益。

一般意義上，政府信用就是國家信用，雖然地方政府自身財力有限，其信用本質上依然是國家信用。從實踐看，地方政府通常以地方財政兜底與地方人大預算安排等形式，為地方政府主導的融資平臺公司向銀行貸款提供擔保。國內銀行基本上都是國有控股，對銀行來說，除了中央政府明令禁止與明顯違反金融監管要求的，如果地方政府提供擔保，向地方政府主導的融資平臺公司提供貸款就沒有體制與政策障礙。畢竟，國有體制內的信貸既可以免于貸款動機上的質疑，還貸上還有地方財政兜底與地方政府信用保障。因此，常被視為優質貸款，成為銀行主要信貸業務。

從實踐看，信貸資金在體制內流動，盡管缺乏效率，也是體制性要求。即使信貸資金流失，本質上也是體制性沉沒成本，相關責任方一般不會被追究法律責任。事實上，在現有體制內，國內金融機構不僅以國有控股為主，銀行信貸資金也主要流向國有企業，包括地方政府主導的地方融資平臺公司，并且主要投向那些依據政府經濟社會發展規劃所確定的方向與項目。這種由政府主導的金融制度安排，缺少信貸中的市場選擇因素，更多體現的是政府的意圖與體制的要求。

顯然，在政府主導的經濟體中，在現有財政與金融制度安排下，在追求經濟社會發展的氛圍里，地方政府擴大投資意愿，融資平臺公司地方政府背景，銀行對地方政府融資支持，形成互為一體的投資與債務擴張機制，使地方政府的投資與債務擴張具有內在動力強烈，外在約束寬松的特征。地方政府、融資平臺公司與銀行，基于體制內在關聯與偏好一致性，形成的信貸機制具有放大效應，這會導致地方政府投資規模與地方政府債務規模的不斷擴張，地方政府債務風險的不斷累積[7]。

圖2 地方政府債務擴張機制

二、地方政府債務風險

從國內外實踐看，在經濟社會發展過程中，存在公共管理成本上升，民眾福利水平提高，社會保障范圍擴大等現象，需要政府逐步提高公共支出水平。通常政府稅收收入增長滯后于公共支出增長，需要通過提高政府負債來滿足公共支出增長的要求，政府債務規模與債務水平總體上呈上升趨勢。與發達國家不同，中國政府主導型經濟需要政府承擔更多經濟建設責任，與經濟建設相關的經費支出規模大，水平高，周期長，是發達國家與一般發展中國家不能比擬的。與經濟建設相關的政府投資，尤其是地方政府投資，成為地方政府債務規模擴張與負債水平上升的主要影響因素，地方政府債務規模與負債水平也因此持續上升。

這幾年，隨著工業化城市化進程加快，在推動結構調整與產業升級的同時，政府對推進城鎮建設十分重視。中央政府制定了2015年至2017年的三年城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設三年計劃，要求改造各類棚戶區住房1800萬套，農村危房1060萬套[注]國務院關于進一步做好城鎮棚戶區危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見(國發[2015]37號)。。而且明確提出，要加大棚改配套基礎設施建設力度，使城市基礎設施更加完備，布局合理，運行安全，服務便捷。三年計劃體現了中央政府加快推進城鎮建設，切實解決群眾住房困難，有效促進經濟增長的發展思路與工作要求。地方政府按照中央政府的要求，及時開展工作，并且以此為契機，通過擴大政府投資規模，加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造與配套基礎設施建設力度。

三年計劃中，中央政府還提出創新融資體制機制。(1)推動政府購買棚改服務。地方政府與棚改實施主體簽訂購買棚改服務協議，購買資金逐年列入財政預算，年初預算安排有缺口由省一級政府代發地方政府債券予以支持。(2)推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。以特許經營引入社會資本參與城市基礎設施建設，以此籌措城市基礎設施建設資金，并用市場化手段提高城市基礎設施建設與運營的效率，減輕地方政府在城市基礎設施建設運營中的資金壓力。(3)構建多元化棚改實施主體。地方政府原融資平臺公司改制為實體企業并以實施主體承接棚改業務。改制后形成的債務不納入地方政府債務，地方政府履行出資人職責，對改制后公司不再提供擔保。平臺公司實體化，使地方政府從融資主體轉為建設主體。(4)發揮開發性金融支持作用。棚改項目實施主體可依據政府購買棚改服務協議與特許經營協議融資，國家開放銀行等金融機構據此發放貸款，并且通過專項過橋貸款提供過渡性資金安排。同時，鼓勵商業銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎設施建設貸款。

對地方政府來說，落實三年計劃的工作要求，難度不在于怎樣建設，而在于如何籌措規模龐大的建設資金。創新融資體制機制表明，地方落實三年計劃中央政府原則上是給政策不給錢?；蛘哒f，地方政府需要在優化地方財力配置的基礎上，通過創新融資體制機制，統籌三年計劃提出的城鎮棚戶區和城鄉危房改造與配套基礎設施建設資金。中央政府出臺創新融資體制機制政策，為地方政府獲取城鎮棚戶區和城鄉危房改造與配套基礎設施資金提供了便利。尤其是允許省一級政府因為棚改等需要代發地方政府債券，為地方政府推進棚改等建設拓寬了融資渠道。同時，要求國家開發銀行與商業銀行為城鎮棚戶區和城鄉危房改造與配套基礎設施提供貸款，使信貸資金成為彌補城鎮棚戶區和城鄉危房改造與配套基礎設施建設資金缺口的主要來源。

從實踐看，在政府主導的經濟環境中，中央政府為地方政府融資開門，為銀行信貸松幫，金融市場流動性相對充裕，必然激勵地方政府，強化投資力度，加大融資規模。由城鎮棚戶區和城鄉危房改造與配套基礎設施建設帶動的新一輪投資高潮，地方政府是主角，總攬規劃、融資乃至建設。從實踐看，在中央政府推動與地方經濟社會競爭壓力下，地方政府容易形成自我激勵與大干快上偏好。投資規模，融資數量，建設范圍，不斷被突破，地方政府債務快速擴張。同時，由于缺乏地方層面的有效監督約束機制，違規融資現象時有出現，放大了地方政府債務規模與債務風險。

2014年以來，政府購買服務，政府與社會資本合作(PPP)[8]，產業投資基金等進入地方政府投資領域，雖然還沒有明確與系統的與此相關的地方政府債務統計數據，其累計債務規模不斷擴大是顯而易見的。政府與社會資本合作(PPP)2014年啟動以來，快速增長，至2017年6月底已落地的政府付費類與可行性缺口補助類項目總投資額人民幣3.3萬億元。平臺公司是地方政府融資的主要渠道，根據中誠信公司統計，到2016年底有發債記錄的地方融資平臺公司，有息債務余額為人民幣25.59萬億元。由于國內地方政府債務不透明，相關數據真實性、完整性與及時性存在問題，做準確、完整與有效的數據分析的條件并不具備，更需要依賴經驗事實進行定性分析。

針對地方政府投資中出現的回避財政制度規定與金融監管的無序融資與債務失控現象，2017年5月財政部87號文明確要求，堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資[9]。違法違規主要表現為，沒有財政安排購買服務與超范圍購買服務。政府購買服務所需要的資金，應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排。沒有財政預算安排與超范圍購買服務，就是依賴信貸資金的負債經營，是政府投資擴張帶來的地方政府債務擴張?，F實中，政府購買服務已經成為地方政府推動地方經濟社會發展的重要方式，覆蓋面廣，在監管不到位的情況下，以變通乃至虛構政府購買服務合同進行融資，會放大地方政府債務，帶來財政金融風險。財政部發文，既是對政府購買服務的規范，也說明地方政府投資擴張帶來的債務擴張有可能帶來的地方政府債務風險，已經到了不容忽視的地步。

圖3 地方政府債務風險機理

近年來，為了推進結構調整與產業升級，推動城鎮建設與城市化進程，提高城鄉公共服務水平，地方政府支出快速上升。從實踐看，三年計劃中確定的工作是地方政府承擔的經濟建設與社會發展任務的一部分，由于涉及面寬，投資規模大，落實三年計劃帶來更大的資金需求。在地方財政收入遠不足以支持地方經濟社會發展的情況下，擴大政府債務規模是地方政府的必然選擇。實踐表明，對于規范地方政府債務來說，重要的不在于是否負債，而在于負債方式是否透明與合規，債務增長與債務規模是否適度與可控。

問題在于，由于地方政府的事權與財權難以匹配，出于擴大政府投資與促進地方經濟社會發展的需要，地方政府通過回避與變通的方式，突破現有財政制度與金融監管的融資限制成為普遍現象[注]關于堅決制止地方以政府購買無服務名義違法違規融資的通知(財預[2017]87號)。。從這個意義上講，地方政府債務規模擴張及其所帶來的債務風險，與地方政府的違規融資操作分不開。也因此，中央政府對地方政府違規融資，以及由此形成的地方政府債務及其風險十分關注。2017年5月財政部87號文明文規定：地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應收(付)賬款合同，幫助融資平臺公司等企業融資。同時，對為地方政府購買服務提供貸款的金融機構以及承接主體也提出合規性要求。

2017年底以來，精準扶貧與防治污染成為地方政府工作重點，地方政府面臨的財政支出有增無減。在舊債未還新債又增的情況下，出于增加地方政府財力，規范地方政府債務，防范地方政府債務風險，財政部于2018年2月發文，要求加強地方政府債務管理，發揮政府規范舉債對經濟社會發展的促進作用，有效防范化解地方政府債務風險，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰。提出，地方政府舉債要與償還能力相匹配，對地方政府政府債務進行限額管理與預算管理，對地方政府債券加強管理，做好地方政府債務置換與地方政府債務風險監測與防范[注]關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知(財預[2018]34號)。。財政部還于2018年3月發文，對國有金融企業對地方政府貸款做出嚴格限定[注]關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知(財金[2018]23號)。。中央政府對地方政府債務問題的重視表明，地方政府債務規模已突破合理范圍，地方政府債務風險已了臨界點，不能掉以輕心。

從實踐看，中央政府發文對控制地方政府債務規模擴張，對地方政府的違規融資行為有一定的警示與規范作用。由于中央政府發文的重點在于規范地方政府融資行為，控制地方政府債務規模，防范地方政府債務風險，并沒有為地方政府投資與融資需求提供可行的替代方案，因此，只是階段性地抑制了地方政府不規范的融資行為以及所帶來的債務擴張?；诘胤秸顿Y與融資的內在需求依然存在，被抑制的投資與融資需求就有可能轉化為地方政府與中央政府的政策博弈。所謂上有政策，下有對策，反映了中央政府重視投資與融資規范與地方政府重視投資與融資需求的矛盾客觀存在。如果中央政府強調的財政規范與金融監管有些松動，或者，政策取向有所變動，地方政府的投資擴張與債務擴張，包括違規融資現象，就會隨之回歸[10]。

在經濟社會發展過程中， 地方政府債務擴張有其客觀性，之所以必須引起充分重視，在于國內地方政府債務具有機制性擴張特征。在地方政府投資依然持續擴張的條件下，即使有數據顯示現實中地方政府債務水平仍在合理范圍內，機制性擴張特征會帶來債務持續快速擴張，使地方政府債務比預期更快突破合理水平，形成地方政府債務風險，而且不可逆。同時，機制性擴張會助長違規融資，通常違規融資具有變通性與隱秘性，成為地方政府隱性債務的主要來源。由于隱性債務很難統計，現有的地方政府債務估算并不能反映地方政府債務的真實狀況。顯然，隱性債務的存在與擴張，會放大地方政府債務規模與債務風險。從財政部相關文件可見，由于違規融資突破了財政制度限制與金融監管要求，形成的金融亂象與隱性債務放大了地方政府的債務規模與債務風險，是中央政府規范與處置的重點。因此，控制地方政府債務規模，防范地方政府債務風險，需要標本兼治。在宏觀上，只有制度安排上解決地方政府事權與財權的統一，才有可能控制地方政府投資擴張所帶來的地方政府債務擴張風險。