“人口紅利”缺失下“美麗鄉村”建設芻議
——河南省“拆村并居”的反思

■ 黃麗瑋 HUANG Liwei 楊 麗 YANG Li 王萬江 WANG Wanjiang

0 引言

改革開放以來，我國工業化、新型城鎮化快速發展，城鎮規模不斷擴大，城鎮化率逐年增高，城鎮人口數量和密度也在不斷提升。相反，農村人口則不斷減少，導致村莊空心化嚴重。到2017年末，全國人口總數約為13.9億人，城鎮常住人口81 347萬人，農村常住人口57 661萬人，比2016年減少1 312萬人；城鎮化率58.52%，比2016年增加1.17%。社科院預測，2030年我國城鎮化率將達到70%，2050年將達到76%～79%[1-3]。然而，對應的“農村空心化率”將以每年約1%的速度遞增，農村人口尤其是具有生產能力的青壯年將進一步減少，導致農業發展受到制約。2017年10月召開的黨的十九大指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾”。在此背景下的新型城鎮化建設，應該是以城鄉統籌、和諧發展為基本特征，以不犧牲農業和糧食、生態與環境為代價，打破城鄉“二元化”結構體制，實施城鄉一體化、服務均等化，最終共同富裕的發展模式。因此，不僅要重視工業和城鎮的發展，更要重視作為制造業和商業基礎的農業與農村的發展，尤其是在“人口紅利”缺失下建設新型農村社區暨美好鄉村，已經到了迫在眉睫的地步。

1 中國農村社區的發展展望

1.1 美麗鄉村建設解讀

建國之初，為了改變我國的貧窮落后面貌，中央就已經提出“建設社會主義新農村”的號召；改革開放之后，對“三農”（農業、農村、農民）問題更加重視，并把計劃經濟變更為市場經濟體制，使農村發生了翻天覆地的巨大變化，也解決了全國人民的溫飽問題；40年后，農村改革紅利殆盡，農業成本增高利潤低下，農民大量涌入城鎮謀求新的發展。為了避免農村變成荒蕪的村莊，2013年中央一號文件，提出要建設“美麗鄉村”的奮斗目標，這是新型農村社區建設的進一步升華（表1）。所謂“美麗鄉村”，是指農民生活富裕下的農村自然環境和分布格局美，文化科技進步、制度完善、人的心靈和行為美，以及人與自然環境、與社會的和諧之美[4]。

1.2 新型農村社區界定

新型農村社區不同于城鎮社區，是介于城市和目前農村村莊之間的一種新型村落生活模式，但目前學術界尚無統一定義[5]。本課題認為，新型農村社區是由政府主導，打破原隸屬關系和村莊界限，就近組合于交通便捷、適宜居住和農業發展的地域空間，具有一定規模；是集約大量土地便利規模化農業生產，具有完善服務設施和相應產業配套，以高新農業科技和物流通道為支撐，利于生態和永續發展，以農業生產為主的聚落模式，包括周邊型、區間型和獨立型。

1.3 農村村落現狀

進入21世紀，我國的經濟實力不斷增強，農村面貌也已今非昔比。伴隨著農民減負、農村醫改、土地流轉等惠農政策的出臺與實施，村民的生活越來越好，貧困人口也越來越少。但是，應該認識到眼下農村的繁榮與打工經濟的帶動密不可分（尤其是中西部地區），在繁榮景象的背后也出現了許多亟待解決的問題，諸如城鎮化后農村人口在減少、家庭規模在縮小、留守兒童和老人在增多、農村空心率在增高、文化生活單調賭博迷信之風日盛、土地利用率低下荒漠化嚴重等[6]。優良的農村社區建設仍然處于初級階段，應創新思維、前瞻規劃，以構建和諧的美麗鄉村。

1.4 未來農村發展趨勢

隨著新型城鎮化發展的不斷深入，農村人口將持續減少，一些村莊將逐漸消失。農村將以“新農人”為農業生產新的生力軍，新型農場的涌現將代替散戶耕種，農業補貼將會繼續增加，農村發展水平將繼續穩步提高，地區差別進一步縮小。創業主體將會多元化，不斷出現新型的特色農業（如城郊型休閑農業），呈現出農業產品品牌化、出口常態化，農業生產規模化、信息化、互聯網化、智能化，農村生活環境生態化、宜居化、休閑化。

2 新型農村社區建設的瓶頸

2.1 土地政策制約

土地是農民的生產資料，是農業生產的命脈，也是國家發展的基石，關乎我國近14億人的溫飽和整個國家的發展。從建國初期農民對其具有所有權，到1957年合作化后期的公有化（集體所有制），到改革開放初期實施了雙層經濟體制（土地集體所有，農民分散自主經營的土地承包制），并自1993年起又延長了土地承包期，我國的土地政策經歷了一次次的調整轉變。然而，隨著農村改革紅利逐漸釋放殆盡，種地成本不斷增高而利潤不斷降低，加上農村人口的大量流失，再次制約了農業的發展。因為“插花地”和外出打工農民無暇顧及承包地等原因，出現了自發的土地流轉現象，但不成規模；2001年，中央正式出臺了關于土地流轉的工作通知后，終于給農業發展帶來了新的機遇[7]。但是，由于土地流轉過程中的法律法規、社會保障制度不夠健全和細化，流轉后又改變了用途或得不到比較滿意的補償，加之缺乏長期投入的動力和市場機制，來自土地的收入微薄無保障，融資困難等原因，制約著土地規模化經營，影響了行使土地權益的積極性[8]。

表1 新農村建設演進歷程

2.2 管理體制局限

我國現行的縣域管理體制為縣、鄉（鎮）、村委會、村民小組，由于縣、鄉兩級基層政府規劃設置不夠合理、區域偏小、機構臃腫、職能無限等，導致效率低下[9]。農民日常生活和居住的最基本單位自然村大多都是早期自發形成的，規模較小，往往由一個或多個家族聚居而成，處于自治狀態而不同于管理單位，村民的生產經營或房屋建造行為具有一定的隨意性。行政村則由一個或多個小型自然村組成，或者將一個大型自然村分成若干個行政村，由村民選舉的村委會管理；土地為集體所有，村民承包，村與村、組與組之間的土地缺乏聯動機制，甚至為了土地邊界或水源而發生爭斗。這種小農經濟時代的產物，阻礙著土地的集約化使用，已經不能適應現代化、規模化的農業發展。

2.3 歷史沿革障礙

商代以“邑”作為基層行政區劃；秦始皇統一六國后，設“縣”“鄉”“亭”“里”“什”“伍”等基層行政區劃；清朝和民國時期，以“縣”“鄉”“里”“甲”“牌”作為基層行政區劃；如今，則在縣下設“鄉（鎮）”“村”“組”作為基層行政區劃。這樣的管理模式已延續數千年，要改善這種狀況并非易事，不是用一紙公文或一拍腦門就能改變的，需要依據我國社會現階段的狀況和未來的發展趨勢，結合民情民意逐步實施變革，創新適宜我國長期穩固發展的基層區劃和管理模式。

2.4 社會認知缺乏

由于地理區位、社會發展、從事職業及教育資源的不平衡等，導致農村人口受教育少，對社會的認知多來源于父輩或鄉鄰，以及玩伴之間的交流，因此精神信仰空虛，許多農村封建迷信色彩嚴重，易受異端思想影響。長期以來，由于農民的政治地位較低，社會對農民或農村的認識不足，甚至“同命不同價”，致使其從事農業生產的積極性不高，并出現“70后不愿種地，80后不會種地，90后不提種地”的現況。

2.5 經濟基礎薄弱

長期較低的農業投入、單一的產業結構、落后的農機設備、陳舊的水利設施（多為人民公社時期的產物，大多已年久失修），造成土地利潤低下。雖然改革開放后也進行了系列改造，如水渠修復、定距機井等，但距離現代化的農業設施要求還太遠，還無法滿足一般性洪澇或干旱等自然災害下的穩定收入，導致許多地方依然得靠天吃飯。由于農戶分散經營土地，不能形成規模化、集約化，造成成本偏高無競爭優勢；同時，因缺乏創新意識和暢通的信息渠道，許多農民盲目跟風，憑借主觀臆斷賭博式種田，導致時而盈利時而虧損的現象不斷發生，打擊了農民的種田積極性。

圖1 我國近十年城鎮與農村人口及增長率

2.6 人口紅利缺失

我國人口自然增長率已趨平穩，人口總數已近峰值，但農村人口的流失卻依然強勁（圖1）。雖然2016年開始全面開放二胎，但出生率卻低于預期。近兩年，盡管出生率有所回升，但由于育齡婦女減少、養孩成本增高、生育意愿下降等，出生率依舊低下，人口自然增長并不明顯。農村同全國一樣，愿意多生育者已非常稀少，且未來青年人的生活和居住意愿大多選擇城鎮，這必將導致農村進一步空心化。

2.7 心理因素依存

自然村是由原村民長時間在某處聚居，適應了自然和社會環境后自然形成的村落，許多村莊只有一個姓氏，多為同宗同族的子孫后代，具有相同的血脈關系。因此，盡管大部分村落已經呈現出空心化現象，甚至有些房屋已瀕臨倒塌，但是如果沒有優惠的政策和利益驅使，拆散或者打亂其相聚關系，拆除其世代居住的村莊和房屋并非易事。

2.8 傳統村落取舍

據統計，我國每天大約消失80～100個自然村，甚至有些村莊只是留下個村名，至于怎么消失的，沒人能說得清楚。傳統村落是一本厚重的古書，記載著歷史的變遷，展現著傳統建筑的風貌和建造技藝，表達著古村落的選址和格局理念，蘊含著有價值的非物質文化遺產。盡管有些已被列入國家非遺名錄，但還有許多散落在各個角落，有待我們認知并加以保護。雖然保護傳統村落與新型農村社區建設并不矛盾，但需要精準甄別、統一規劃，避免弄巧成拙。

3 河南省新型農村社區建設現況的調研與反思

2006年10月，中共十六屆六中全會提出“積極推進農村社區建設”，確立了建設“新型農村社區”的方針。2013年，河南省“美麗鄉村”建設試點開啟，一場覆蓋二十多個省份的“拆村并居，建設新型農村社區”運動在全國開展，卻最終在河南省以“爛尾”收官[10]。2016年底，河南省已有1 366個社區建設停工，造成直接損失數百億元，不僅沒有騰挪出更多耕地，反而造成大面積土地被占用的浪費現象。但是，同時進行社區建設的福建或東部經濟基礎較好的省份，卻大多取得了一定的成效[11]。為了能給停建或在建中的新型農村社區提供可以借鑒的建議，本課題對河南省通許縣厲莊鄉陽光新城社區（圖2）和邸閣鄉龐莊社區（圖3）進行了實地調研（表2），以探索構建美麗鄉村的策略和具體措施。

新型農村社區建設需要有力的產業支撐，單純城鎮帶動或依靠打工來帶動經濟，必然獲得不了滿意的效果。因此，應嚴禁偷換用地指標概念，變相房地產開發；要結合農村村民的實際需求，避免把城市小區建設模式直接搬入農村的做法；要考慮到我國東西部地區的差別，進行長遠而精準的前瞻性、延續性規劃，并分步實施，杜絕盲目；堅持“房子是用來住的”這一基本原則，尋求宅基地的騰挪方法，避免長期空置的浪費現象；制定全局性環保措施，防止小區垃圾被倒入附近的河流而造成新的更加嚴重的污染。龐莊社區盡管已建設完成，但還需要進一步完善，強化產業服務，突出特色，自我壯大。

表2 社區及社區源村莊現況

4 新型農村社區規劃建設芻議

十幾年來，在新型農村社區建設的過程中，有成功的經驗，也有失敗的教訓，但總而言之，需要解決許多問題，克服許多制約因素。在規劃設計中，應滿足現代農村人的居住理念，使環境人性化、動靜分離、商業服務與民居和諧共生[12]。其策略與措施如圖4所示。

4.1 政策性引導，區別化對待

圖2 陽光新城社區

圖3 龐莊社區

圖4 打造美麗鄉村的策略與措施

（1）著力培育“新農人”和適宜農業發展的新型產業與經濟體系，并給予政策、信息、技術、資金和稅收等支持。鼓勵有意愿的農民工或大學畢業生返鄉創業，以及外阜種田能手或企業滲入，以帶動本地農業經濟的發展；用利益驅動，發展規模化經營以降低成本；成立地域性農業機械研發、維修及服務機構，建立農產品信息站、農資服務站，更好地服務于新農民進行農業生產；打通資金渠道，真正做到全方位服務。

（2）打破傳統隸屬，建立新型管理體系，走政府主導下的市場化、集約化、民意化、趨向化、宜居化道路。在保障糧食安全的前提下，政府管控土地的開發權、房屋建設權；在宏觀規劃的前提下，適度放開社區房屋流轉，滿足部分城中居民回鄉養老的意愿。

（3）區別化對待不同的區域和群體，因地制宜、因人制宜；區別化發展不同的農業經濟，使農民獲得更高的土地收益。河南省地處中原，多為平地，是我國的糧倉，應以集約化糧食生產為主，用規模化產生高效益；邊遠山區則應以林、果業為主，并把交通不便且缺少水源的山區零星小村莊并入社區，發展第三產業，這也有利于貧困人群脫貧。

4.2 前瞻性規劃階段性實施

新型農村社區建設需要提前進行長遠規劃，要放眼未來，不能只顧眼前利益。應以發展農牧業和農產品加工業為主，工業為輔；以生態環保為前提，杜絕污染。成立專業的社區建設規劃機構，規劃要有延續性，應反復論證并征詢民意，要符合農民的居住實際并突出特色。采用全程全責[13]、一區一策的規劃策略，并啟動“重大決策者終身責任追究制，以及責任倒查機制”[14]，避免規劃和決策的隨意性。

在遠期規劃基礎上，分階段實施，不能急于求成，尤其是經濟不發達的中西部地區。首先要停止農村房屋的一切隨意性建造活動；再按照規劃建設社區核心區，使有住房需求的村民能及時入住，并配合產業和服務規劃進行分期擴展；騰挪并拆除原有村莊，還原耕地，強化環境并打造文化內涵。

4.3 古村落甄別保護性改造

城鎮化進程中，大量農民進城，必然導致農村人口減少，村莊空心化，甚至消失。因此，應依據《村落保護規定》和《傳統村落保護名錄》對所涉及村莊進行甄別[15]。按照時間、建筑風格、交通狀況、是否宜居、有無歷史價值等進行評估，對需要保留的村莊在整理村史、村志的同時，制定保護性改造規劃。

為了避免空巢化和過度開發，應大力發展本地經濟，努力做好新型農村社區建設。對于那些位于山林深處，交通不便、飲水困難、建構較為完整卻不易擴展的小型村莊，建議村民整體遷入社區發展服務業，其村莊整修后用于旅游開發。只有發展本地特色經濟，使當地農民真正富起來，才能留住人氣留住鄉愁[16]，使傳統古村落得以代代相傳。

4.4 歐美日經驗選擇性借鑒

發達國家也是從早期農耕經濟發展起來的。他們在發展工業的同時，不但沒有忽視農業的發展和農村的建設（表3），而且已經取得了一定的成就[17-20]。借鑒其成功經驗，可以讓我們少走許多彎路，盡早將我國農村營造成魅力鄉村聚落。

4.5 新型社區建立打造美麗鄉村

4.5.1 土地管理創新

打破村屬土地界限，制定完善的土地法律法規和農村土地使用的前瞻性、延續性規劃，并嚴格執法。建立以鄉（鎮）政府或社區管理機構為依托的網絡化、專業化土地信息站點，構建縣級土地流轉信息平臺，使土地流轉公開化、透明化、市場化，杜絕暗箱操作。確保土地權人和土地使用人的合法權益，避免土地荒蕪或挪作他用。

普及國家農村土地政策和土地流轉與合同簽約的基本知識，依法履行土地使用權益。避免口頭協議所帶來的日后糾紛，避免合同越簽越短；有效解決“有地不想種，想種沒有地”，以及土地流轉中“土地權人怕租用人虧錢跑路，而租用人怕土地權人坐地起價”等問題。

4.5.2 布局規模合理

社區選址與布局要明晰各個空間及其關聯，注重空間界面的發展與演變，并遵循“交通便捷、生態宜居、相對集中”三原則。應當靠近開放式交通干線或主要公路，使交通便捷，也利于產業發展；盡量靠近河流、湖泊等近水源處，但要有防范洪澇的具體措施；山區應選擇地勢較為平坦或改造后相對平坦的區域， 依山伴水有利宜居，環境優雅利于永居；應使居住區、產業區、商業區、學校、醫院、養老機構等相對集中，便于生活和管理。

社區間距要適應農業現代化程度不斷提高、農村人口不斷減少的發展趨勢。未來，當我國城鎮化率提高到70%～80%時，農村人口將減少1.5億～2.9億人。鑒于人口老齡化和育齡婦女低生育，預計農村人口保有量將會更低。為了避免農村及社區繼續空心化，參考歐美日社區建設經驗，建議人口相對稠密的中原地區，以5km左右間距較為適宜，而西部人口稀少地區則以10km間距為妥。

社區規模應視具體情況而定，縣、鎮（鄉）行政區附近的“周邊型”可以規模較大，為以后城鎮化建設做鋪墊；行政區之間的“區間型”可設定10 000～20 000人的居住規模，利于設置完善的服務機構；位于邊遠山區或人口較少的西部地區，可設定5 000人左右規模的“獨立型”特色小社區，便于管理山林并兼做旅游者的歇息之地；社區外圍可輔以“小型居民點”，方便農民勞作間的臨時歇息或暫時居住。

居住空間應結合農村實際情況，不能僅憑想象而照搬城市住宅小區模式，畢竟農村的居住密度遠遠低于城市，逼迫農民上樓的做法的確不妥。龐莊社區的二層聯體排房和多層混合模式值得借鑒（圖5）。

4.5.3 建設機制優化

采用政府投入、基金支持、企業參與、宅基地置換、村民自籌等多種形式，打通籌措資金渠道，且資金應由縣級政府專職機構統一管理和支配。宅基地的騰挪與置換非常重要，不僅可以換取資金，也可騰出大量耕地，還能為土地集約化使用、規模化經營及特色農業產業提供空間，以獲取更多的土地利益，使農民盡快致富。

表3 發達國家的農村社區建設

圖5 龐莊社區二層聯排

成立由縣級政府主導的專業承建機構和專業化施工團隊，在其指導和監管下實施招投標，或委托低盈利信譽良好的開發商進行建造。社區建設應不拘一格，要多樣化、特色化、宜居化、可持續化。就其結構而言，可視具體情況采用框架、土木、磚混或裝配式結構，對于邊遠山區或經濟基礎相對薄弱的地區，也可采用現代夯土建造技術以降低成本[21]。建設中應注重“四節一保”的綠色建筑理念，以及太陽能、風能、生物能或地熱能等可再生能源的利用，使其不僅獨具特色、舒適度高，也能持續發展。

成立縣、鄉（鎮）監管下的有大眾參與的社區治理委員會，負責管理社區。運營管理辦法或費用支出必須公示，并由“社民”監督，防止貪腐與舞弊。修繕與改擴建前，可經委員會在前期規劃或補充規劃的基礎上，自下而上或共同商議，形成意見后，上報鄉級以上政府專職機構，獲批后進行。

4.5.4 文化科技培育

由于種種原因，如今的農民文盲少了，但農盲卻多了。因此，通過多種形式，普及和提高農民尤其是年輕農民的農業科技知識，是搞好農業發展和農村建設的保障。

（1）定期舉辦農業科學技術講座，讓農民從中尋找適合自己，并切合實際的農業發展道路，促使農民喜愛農村，善于農業，熱愛家鄉。

（2）成立以農業專家為骨干，專業化的、不同形式的農民協會。依托各地農業高校和科研院所，推廣、普及、指導農民掌握并運用高新農業科技技術，發展新型農業。

（3）通過“內串外聯”，交流種田經驗并互相傳遞，獲取農業信息，暢通產銷渠道，打造優質農產品品牌，以獲取穩定收益，避免豐產不豐收等尷尬現象。

4.5.5 社會服務到位

涵蓋農村人群的“新農合”醫療保障體系，已經基本改變了過去農民看病難、看病貴、小病致困、大病致貧、大病返貧的局面。由于“新農合”存在主要著眼于滿足基本醫療需求的局限，故需要通過二次報銷或商業保險等予以進一步完善。通過創新、專業、完善的保險制度，建立農業產業保障體系，為農民解除后顧之憂，激勵農民放心種田。

目前，農村子女基礎教育存在重大隱患，要么只能就讀于缺少師資且條件簡陋的村級或鄉級中小學（幼兒教育大多還是由其父輩代為看管），要么需付出高額費用擠入縣級重點學校。不僅造成縣級重點小學嚴重超員甚至出現標準教室容納近百人的局面，而且容易導致大量農民子弟輟學提前流向社會的現象。因此，應以縣域為基本單位，在縣城、鄉鎮及新型農村社區統一規劃，建設規格標準相同的校舍，并統一調配師資。采用師資輪轉制，體現教育資源均衡化，徹底解決農民子女的就學難問題。

我國已經進入老齡化社會，農民養老也是不容忽視的課題。盡管政府給60歲以上老年人發放了生活補貼，但解決不了根本問題。應當讓其在社區內從事一些力所能及，并能獲取一定報酬的簡單勞動，而不是既要帶孩子又要從事農業生產活動的現況。社區內應建設設施完善、服務周全的養老機構，讓缺乏子女照顧又沒有勞動能力的老年人能頤養天年。允許城市退休老人返鄉養老，以豐富老年人的文化生活，滿足其葉落歸根的夙愿。

文化生活乃精神食糧，正能量的文化娛樂活動非常必要，也是精神培育的具體表現。因此，在農村社區內或社區間經常舉辦一些文藝活動、健身易體的體育或趣味比賽，不僅能豐富農村的文化生活，也能展現質樸的農村特色文化風貌，還有助于提升農民熱愛農村、建設農村、發展農村的意愿。

5 結語

隨著工業化、城鎮化的不斷深入與發展，大量農民進城務工，導致農村人口紅利缺失出現空心化。作為制造業和商業基礎的農業與農村的發展建設，是我國新型城鎮化建設中城鄉二元化轉化為城鄉一體化的必然選擇。由于鄉村聚落有其獨特的環境屬性、鄉土文化魅力和生產生活方式，盲目地大規模“拆村并居”、逼迫“農民上樓”的做法并不可取。應遵循鄉村聚落的自身發展規律，健全發展農業和農村以及土地使用和流轉的法律法規，在政府主導和政策引導下，打破原有傳統隸屬，建立新型管理體系；區別化對待不同區域、不同產業和不同群體，著力培育新型農民為發展新型規模化農業創造條件；打破村屬界限創新土地管理辦法，更新認識、創新思維，運用市場化、網絡化機制構建土地流轉平臺，促進農業規模化、集約化、高新科技化經營，使農民繼續分享改革開放紅利并盡快富裕，為鄉村聚落建設打下堅實基礎；前瞻性和連續性規劃，分階段實施建設，布局規模合理、空間排布妥當，在注重甄別古村落并加以保護性更新改造，以及借鑒先進經驗的基礎上，使社區多樣化、特色化、宜居化，并可持續發展；優化建設機制、培育文化科技、完善社會服務，使農村能社區化管理、社會化服務、市民化生活，提升和打造鄉村優良的生態環境、文明的鄉風品質、民主的管理氛圍，使其成為獨具特色的美麗鄉村、人人向往的宜居之地。