基于自由家長制的國土空間用途管制改革探討

夏方舟，楊雨濛，陳 昊

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

1 引言

當前，中國的自然資源開發利用和生態文明建設面臨著經濟新常態變化、新型城鎮化轉型、鄉村振興訴求、生境破壞問題等一系列重大機遇和挑戰[1-2]。2013年11月，十八屆三中全會明確提出“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”。2015年9月，中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》將“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為手段的國土空間開發保護制度”作為八大改革目標之一。2017年3月，按照中央生態文明體制改革總體部署，原國土資源部印發《自然生態空間用途管制辦法（試行）》，充分落實了“將用途管制擴大到所有自然生態空間”的改革要求。2017年10月，十九大報告提出要“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，而2018年3月根據新一輪國務院機構改革方案設立的自然資源部，無疑是該決策的落地機構。“國土空間用途管制”已然提升到前所未有的國家戰略層面，成為推進建設“美麗中國”、落實國土空間規劃戰略、強化自然資源管理和保障生態環境監管的重要手段。

作為自然資源利用和生態文明建設的物質基礎、能量源泉、空間載體和構成要素，國土空間在現代化建設中具有全局性、戰略性和基礎性的地位[3-4]。建立覆蓋全域的國土空間用途管制制度，是解決當前資源約束緊迫、環境污染突出、生態系統退化等諸多問題的核心關鍵，更是統籌自然資源協調開發利用與保護修復、堅決制止和懲處破壞生態環境行為、實現“山水林田湖草”生態監管的制度保障[5]。然而，當前國土空間用途管制仍然存在未能實現空間、領域和機制全域覆蓋，稀缺資源管控剛性仍顯不足，不確定性調整彈性亟待提高，系統協調和統籌配套機制有待健全等諸多問題[6]。相關研究多關注于土地、林地或水域單項用途管制的歷史發展、存在問題、內容手段和配套制度[7-8]，研究重點也偏于強調用途管制實施的權威性、強制性和公益性[9-10]，相對缺乏針對全域國土空間用途管制的統籌研究，更忽略了用途管制的彈性管理、柔性引導和隱性助推，未能根據改革訴求、針對人的主觀心理開展有意識的實施效果優化探討。基于此，本文在國土空間用途管制理論基礎與改革訴求分析的基礎上，引入行為經濟學中的自由家長制理論，針對國土空間利益相關者主觀行為偏好或缺陷，探討國土空間用途管制制度的改革方向，以期柔性助推用途管制落實、切實提升國土空間用途管制的實施績效。

2 國土空間用途管制改革的理論探索：自由家長制的引入

2.1 國土空間用途管制的理論基礎與改革訴求

從資源學角度，國土空間用途管制從全域統籌利用保護、全周期協調永續發展、全行業利益博弈均衡的視角來綜合確定對區域資源的管控規模和力度，能夠有效緩解自然資源稀缺性帶來的局限；從經濟學角度，國土空間用途管制能夠削弱國土開發利用過程中的負外部性效應，最大程度弱化對該區域生產、生活、生態狀態產生的可能不利影響；從法理學角度，國土空間用途管制通過有效界定區域土地發展權，能夠有效協調區域國土空間利用中的權、責、利分配；從管理學角度，國土空間用途管制作為政府對國土利用進行強制性調節控制，其本質是公權對私權的約束[11]，是公共政策與公共利益的集中體現，是最大程度滿足社會公共利益的公權力使用手段。

然而，由于法律保障不足、部門條塊分割、市場機制缺位等原因，當前國土空間用途管制仍然存在著“全域覆蓋、剛性強化、彈性提升、協調統籌、配套完善”5大改革訴求。（1）全域覆蓋：當前的自然資源用途管制制度實際上將各類國土資源的用途管制分散到了不同的部門，因而現行資源用途管制缺乏整體性，未能實現空間、領域、機制全覆蓋，無法滿足全域國土空間用途管制需求。（2）剛性強化：由于國土空間用途管制缺乏法律體系的頂層設計，易受用地部門牽制，導致管制實施往往因項目落地需求而屢屢修改，用途管制的權威性、嚴肅性與剛性亟需強化。（3）彈性提升：當前國土空間用途管制的引導功能與差別化機制相對不盡完善，無法有效滿足市場瞬息萬變的靈活需求，亟需進一步預留管制彈性空間、增強管制手段彈性操作。（4）協調統籌：當前國土空間用途管制區域之間、要素之間、主體之間、客體之間仍然缺乏充分互動研討及溝通交流，亟需加強統籌協商、促進利益協調。（5）配套完善：當前國土空間用途管制手段主要以行政手段為主且模式相對單一，缺乏經濟層面的激勵和引導手段，缺乏合理配套性制度包括自然資源資產管理制度、綜合調查評價和動態監測機制等。

2.2 自由家長制的理念引入：潛在主觀心理特質與助推手段

自由家長制（Libertarian Paternalism）是2017年諾貝爾經濟學獎得主塞勒（Richard H. Thaler）教授提出的將行為經濟學應用于公共政策設計的一種理念[12]。有悖于傳統經濟學的理性人假說，自由家長制的理論基礎是行為非理性假說[12]，認為在現實生活中人們往往受到各類主觀因素影響，做出相對非理性的決策。因此，為了讓人們能夠做出更為吻合個人合理利益、符合公共利益的決策，政府有必要適時糾偏補救。但與強推和強迫等剛性公共政策不同，自由家長制如同“用手肘輕推”，其重點不在于強制規定目標，而在于通過情境打造與物質安排，傾力創造出促進社會各界自覺遵循公共政策目標的環境。其核心理念是，承認并根據人們行為中非理性設定和主觀認知偏好，通過針對性的環境設計與柔性手段，促使人們在自由的氛圍下作出更為合適或符合公共政策目標的選擇。在這種理念下，公共政策的核心是利用人的心理賬戶、固有印象、嫌惡損失、延后決定、架構誤導、過于樂觀等主觀心理特質，通過提供新型行為政策引導工具或塑造公共政策的實施環境，讓人更加理性、增強自控能力和主動選擇預期，從而提升公共政策的接受度、減少政策運行成本并優化現有政策的實施效果。

（1）心理賬戶。心理賬戶是指人們根據財富來源與支出的特征，心理上劃分出不同性質的多個賬戶，通過對各種選擇的損失—獲益進行估價對比來進行各個賬戶的心理運算[13]。在心理運算的過程中，人們追求的是情感的效用最大化而非理性認知的效用最大化，每個分賬戶都有其不可替代的支配和預算規則，例如意外之財和每月薪資就不具替代性，因此財富并不能很容易地從一個賬戶轉移到另一個賬戶；此外，不同消費項目或者不同儲蓄方式也會導致賬戶之間的不可替代[14]。因而公共政策應當針對不同對象的不同心理賬戶，設計矩陣式的分層結構，每層對應某一特定心理賬戶目標，并設定相應的管理規則以實現分層管理。

（2）固有印象。固有印象是指人們對于某些社會群組的知識、觀念和期望所構成的特定社會認知圖式，或是有關某一群體成員的特征及其形成原因的比較固定的觀念或想法[15]。在生活中，人們對于某些事情往往形成了直觀化、扭曲化和片面化的固定想法，從而影響人們的風險感受和風險規避行為決策。例如，受“女性數學能力差”的固有印象影響，女性在學習數學時容易引發焦慮情緒，難以體現實際能力，更可能在專業選擇上傾向于人文社科專業[16]。如果公共政策能充分引導和塑造正確固有印象的環境，讓公眾正確意識到女性與數學能力的真正關系，那么或許能夠有效提升女性數學成績，數理專業也可能成為更多女性的專業選擇[16]。

（3）損失厭惡。損失厭惡是預期理論中價值函數的三個核心性質之一。預期理論認為，在行為決策中起決定性作用的不是傳統規范性理論認為的最終結果，而是最終結果相對于參照點的變化所對應的效用[17]。同理，損失厭惡也具有參照點依賴性：獲得與損失都是與參照點相比而言的。因此可以把損失厭惡定義為：與參照點相比，損失比等量獲得產生更大的心理效用。這意味著在交易成本、收入效應相等的情況下，同量損失的負效用大于同量收益的正效用，相比同樣數量的收益，同樣數量的損失往往令人們更加難以忍受[18]。因而在公共政策實施中，可以充分放大不當行為損失，引導人們規避損失，從而選擇政策目標行為。

（4）延后決定。延后決定一般是個體自主決定的非理性行為[19]，盡管往往沒有適當的延后理由或是延后可能會造成不利后果，但人們通常會因為不清楚事物實時后果而在潛意識中拒絕立即做出決策。實際上，在規則遵守、體育鍛煉、成癮戒斷等需要自我調控的行為方面，若是人們能夠知曉行為實時具體影響與后果，往往能避免延后決定，促進更為及時的理性行動產生[19]。因此，公共政策的實施過程中，要充分明確政策效果和違背懲罰并進行實時反饋，使得人們所關心的行為具體影響和結果能夠及時展現，從而助推人們及時落實公共政策。

（5）架構誤導。問題架構是影響人們行為導致認知謬誤的主要原因之一，例如面對“90%康復率”和“10%死亡率”兩種表述，盡管內涵完全相同，但面對死亡率表述的患者會更傾向于拒絕手術[12]。其原因在于，人們在面對損失時是風險偏好，面對收益時是風險規避，面對“康復”這類收益人們往往會潛意識規避風險。設定默認選項是針對問題架構、利用該類潛在心理的公共策略，例如“一鍵安裝軟件”“默認同意協議”等。因此，公共政策中可以借鑒該技巧，將政策目標作為必須遵從的“默認選項”或是以特殊問題架構表達，以此引導劃定公眾行為職責和范圍邊界。

（6）過于樂觀。過于樂觀的僥幸心理使得人們妄圖通過偶然的原因去取得成功或避免災害，其特質突出體現在自負空想、偶然隨機、投機取巧和廣泛從眾等方面，因而在相當程度上面臨著巨大的潛在突發狀況風險，可能危及事件可控性和安全性[20]。然而作為個體內部特質，過于樂觀的僥幸心理實際上可以通過明確定期的配套管制要求（如實行每日匯報制）等手段進行預測和控制，從而提升完成任務的可能性與可控性。因此，公共政策要配套與政策目標相適應的完備實施手段或保障機制，不斷查漏補缺，對政策施行過程中的系列動態進行積極補充保障與定期反饋調整。

3 基于自由家長制的國土空間用途管制改革設計

3.1 心理賬戶：構建層級用途管制

（1）縱向層級用途管制：尺度式賬戶。從宏觀、中觀、微觀三個尺度上分別建立不同尺度“心理賬戶”，實現空間戰略引導、功能落實和地塊管制。具體而言，宏觀尺度上，根據區域發展的重大戰略部署確定國土空間戰略格局、核心區域、重要廊道和節點，通過公眾公示和強化宣傳，建立宏觀空間戰略“心理賬戶”；中觀尺度上，進一步引導建立生態建設、農業發展、鄉村建設、城鎮發展和產業集聚等空間功能“心理賬戶”，引導實現差別化功能管控；微觀尺度上，通過每個地塊空間用途管制的公告，建立地塊用途限制的“心理賬戶”。例如通過強化北京市“一核一主一副、兩軸多點一區”的空間格局宣傳，幫助開發者、管理者和監督者建立“中心城區”“城市副中心”“生態涵養區”等宏觀“心理賬戶”，了解國土空間整體利用導向；進一步引導建立“基本農田保護”“風景名勝保護”等中觀“心理賬戶”，明晰各個區域的功能利用方向，進而以微觀“心理賬戶”明晰每個地塊的用途導向，從而潛移默化地提升用途管制的接受程度，促進用途管制更為主觀、有效地落實。

（2）橫向層級用途管制：空間式賬戶。以國土資源環境承載能力評價、經濟社會發展為依據，設立允許利用、有條件利用、限制利用和禁止利用4類“心理賬戶”，并區分管制（轉用）目標有爭議和無爭議兩種“心理賬戶”，針對不同心理賬戶實施剛性不同的用途管制引導、協商和實施（圖1）。針對允許利用區和有條件利用區的“心理賬戶”，實施較為彈性的用途管制。如用途管制（轉用）目標無爭議，則直接進行管制公示和實施，允許利用區內用途轉變只需備案而有條件利用區則需要審批；如管制（轉用）目標有爭議，則需征詢利益相關者意見實施管制，允許利用區用途轉變重點考慮其功能是否符合該區域發展需要，有條件利用區用途轉變則考慮建設用地指標是否超限。針對限制和禁止利用區的“心理賬戶”，管制手段更為剛性。盡管目標無爭議，仍需要在管制區域進行管制提醒（如設立警示牌等），若用途轉用成為共識，限制利用區內需申請規劃調整，禁止利用區內需要重置紅線范圍；如管制（轉用）目標有爭議，限制利用區需要開展研討確定管制必要性，而禁止利用區需簽訂管制協議明確管制的權、責、利。若需用途轉用時，限制利用區內需考慮各個地塊的用途限制，力爭實現最小化用途轉變，禁止建設區內則拒絕轉用，強制實施用途管制。

圖1 基于心理賬戶的用途管制層級設計Fig.1 Hierarchy design of the use control based on the psychological account

3.2 固有印象：營造用途管制氛圍

（1）利用立法奠定管制認知基礎。探索制定《國土空間規劃與管制法》并將其作為《城鄉規劃法》等規劃的上位空間規劃，完善符合國土空間用途管制需求的法律支撐體系，明確國土空間用途管制的法律地位。在法律層面確定違反國土空間用途管制的懲罰措施，鼓勵各區域因地制宜制定可操作性強的地方性配套法規如規則編制辦法、實施條例等，促進國土空間用途管制成為法律基礎知識，營造用途管制限制不可違背的固有印象。

（2）利用媒體渲染用途管制認同氛圍。從公眾偏好入手，采用人們最潛移默化、最受歡迎或最易接受的媒體渠道，諸如網絡新媒體、廣播電視、地鐵視頻等方式，將18億畝耕地保護、綠水青山生態保護等國土空間用途管制目標廣告化并廣為投放，從而潛移默化加深人們對國土空間用途管制的感性認識，強化人們對管制的內心認同。

（3）利用參與強化用途管制觀念。在國土空間用途管制確定過程中以調研、聽證、投票等諸多方式加強公眾參與，如確定用途管制紅線時，加強意愿調研、完善公眾聽證制度；在管制方案設計時，開展公眾意見征集、意見采納獎勵、方案公投表決等參與模式；在管制方案實施時，建立實施反饋、公眾溝通與訴求通道，讓公眾能夠全面地融入用途管制中來，培養公眾的用途管制“主人翁”意識，進一步促進用途管制觀念成為潛在公認意識。

3.3 損失厭惡：擴大獎勵懲罰差異

（1）完善用途管制補償，減少守法損失。國土空間用途管制將限制部分國土使用者以及地方政府國土用途轉用的權利，以致不能獲得轉用時的高額增值收益，即損失了相當的機會成本。由于同樣數量的損失相比收益往往令人們更加難以忍受，因而國土空間用途管制應完善補償激勵機制，提升耕地保護區、生態保護區等直接經濟效益較低地區的補償標準，尤其是可以探索建立新增建設用地指標與生態空間保護、農業空間保護補償掛鉤機制，從而減少地方政府和使用者響應國土空間用途管制的機會成本損失，激勵其成為管制保護的第一道防線。

（2）加大違法轉用懲罰，擴大違規損失。由于人們對于損失比收入更為敏感，因此應進一步加強違法轉用損失懲罰，通過擴大損失來規避違法行為的產生。例如，增加違規占用永久基本農田或核心生態空間等行為懲罰，將用途管制效果如自然資源資產負債情況、生態環境水平、耕地保護成效等納入地方政府政績考核，并實行上述情況一票否決制，從而強化地方政府與國土使用者怠政、違規的潛在損失，促使其積極實施管制。

3.4 延后決定：提供實時用地監測

（1）完善航片、衛片監測網絡，開展實時國土用途變更監測。避免延后決定的核心措施在于讓決策者立刻了解事情的具體影響與后果，從而避免決策“拖延癥”，因此需要進一步整合自然資源統一確權登記、土地利用變更調查、地理國情數據調查等國土資源調查信息，在典型地區若干航片、衛片監測網點的基礎上，建立覆蓋全域國土的利用監測網，跟蹤國土用途變更狀況，實時了解用途管制的實施情況和國土資源與生態環境結果。

（2）加強國土健康表征，建立用途管制預警系統。整合空氣、土壤、水質等指標，創新國土生態服務價值、整體健康情況的數據表現形式，讓人們能生動感知身邊國土空間的健康情況以及自己行為的影響，促使人們更加關心愛護身邊的珍稀資源；同時，構建國土資源季度變更調查與重要信息公示機制，從國土利用現狀與承載能力匹配度、國土生產質量、國土違規利用等方面構建國土利用評價與預警平臺，定期開展評價并通報預警結果，讓公眾定期了解用途管制的實施效果和風險挑戰。

3.5 架構誤導：優化管制協議設計

（1）整合“一鍵管制”，實現“上下結合”。以自然資源部門作為主體，整合規劃、發改、住建、執法等相關部門的規劃和用途管制職能，實現“一張藍圖”“一個部門”“一管到底”的“一鍵管制”。同時，綜合采用命令、指示、規定、制度、計劃、標準等“自上而下”的行政方式和管制協議、發展權交易等“自下而上”的市場手段，“上下結合”實施“剛柔并濟”的用途管制。

（2）設置默認選項，優化管制協議設計。在管制過程中應引入標準化的管理協議，簽訂系統完善的市場性管制合同協議，盡管可能加大交易成本，然而管制協議會有利于引入社會資本、推動各部門和公眾積極參與，讓政府從執行者轉化為管理者和監督者，通過標準化設計更能使得管理過程透明化、壓縮權力灰色空間。同時在標準化管制協議中，可將“土地利用不得影響周圍生態環境”“開發利用情況每月向社會公開”等設置為默認選項，并突出違背國土空間用途管制規則的處罰條款，從而督促協議簽署者充分落實用途管制要求。

3.6 過于樂觀：配套完整實施機制

圖2 國土空間用途管制相關配套機制Fig.2 Related supporting mechanism of the use control of territory space

（1）完善國土空間調查評價、確權登記、空間規劃、資產管理和監督保障政策體系。建立利用調查、權屬調查等自然資源綜合調查制度，適宜性評價、承載力評價、等級評價等多元評價機制，三權分立、統一登記、產權備案等確權登記制度，國土空間規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、年度利用計劃等空間規劃體系，離任審計、占補平衡、有償使用、增減掛鉤、生態補償等資產管理制度，執法監察、利用督查、動態評估、監測預警等監督保障制度（圖2），通過各類制度的查漏補缺來打消過于樂觀的僥幸心理。

（2）強化管制規則設計，豐富管制手段。分類制定區域準入與管制條件，落實到地塊并予以公告，制定差別化轉用審批流程，探索將耕地、林地、天然草地、水域、濕地等納入生態補償的范疇，對糧食主產區、水源涵養地、重點生態功能區和生態脆弱區實行地區間橫向補償機制，實施政府、市場、社會互動的協議管制模式和利用申訴機制，真正做到因地制宜、因時制宜、因事制宜而實現無漏洞管制。

圖3 國土空間用途管制優化路徑Fig.3 Optimizing path of the use control of territory space

4 結論與討論

綜上所述，國土空間用途管制已然是落實國家核心戰略、實現自然資源部關鍵職能、推進自然資源有序利用和保障生態文明有效建設的重要抓手。然而，當前的國土空間用途管制囿于“剛性”思維，存在著“全域覆蓋、剛性強化、彈性提升、協調統籌、配套完善”5大改革訴求。因此，本文嘗試借鑒自由家長制的彈性引導性政策“助推”理念，探討性地針對心理賬戶、固有印象、損失厭惡、延后決定、架構誤導和過于樂觀等人的潛在主觀心理特質，通過層級矩陣、環境塑造、損失放大、實時反饋、默認選項和機制補漏等影響路徑，提出構建層級用途管制、營造用途管制氛圍、擴大獎勵懲罰差異、提供實時用地監測、優化管制協議設計和配套完整實施機制等國土空間用途管制優化改革建議，以期能夠潛移默化地引導管制觀念、塑造管制氛圍、激勵管制行為、懲罰違背行為、界定管制責任和輔助管制配套，讓人們理解和認同用途管制，自然地、主動地規避違背管制行為，進而全面提升國土空間用途管制的全域覆蓋度、剛性合理度、彈性有效度、實施協調度和體系完善度（圖3）。

然而應當指出的是，政策的實施主體和客體都是人類。本文試圖從影響和引導潛在主觀心理的角度去優化政策實施，很大程度上僅針對政策實施客體，但在政策實施主體方面，只考慮了通過完善用途管制補償、減少政策執行者的機會成本損失實現激勵，并未全面充分地考慮政策實施主體的潛在主觀心理。同時，人類主觀心理特質因人而異、無窮無盡，各類復雜心理特質的內涵和內容也遠遠超過一篇文章所能容納的極限。本文嘗試探索構建的依然只是利用自由家長制理論助推國土空間用途管制優化的初步框架、路徑和建議，探討是否可以引入自由家長制的思路，有的放矢地引導人們的主觀意識和潛在行為，力圖潛移默化地較低成本地滿足國土空間用途管制的5大改革訴求，當然其有效與否還需要更為詳盡的具體實踐案例佐證。