面向新時代的耕地保護矛盾與創新應對

漆信賢，張志宏，黃賢金

（1. 南京大學國土資源與旅游學系，江蘇 南京 210023；2.自然資源部海岸帶開發與保護重點實驗室，江蘇 南京 210023；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

“倉廩實，天下安。”自古以來，保障糧食安全都是治國安邦和維護社會長治久安的根本。然而，中國人均耕地僅為1.4畝（即0.093 hm2），是世界平均水平的0.4倍，耕地總量僅為全球耕地面積的7.5%，卻供養著世界18.7%的人口[1-2]。即便面對“飯碗端在自己手里”[3]的巨大壓力，中國政府依然明確提出“牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數量基本穩定、質量有提升”“為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障”[4]。進入新時代，中國社會主要矛盾業已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，這一時期中國耕地保護面臨著低效益與高保護的矛盾以及耕地數量保護與質量保護并重、耕地利用與生態文明建設并重的巨大壓力與挑戰。鑒于此，本文通過梳理改革開放以來中國耕地保護目標和矛盾的演變，并基于耕地保護面臨的新形勢，分析新時代耕地保護面臨的新矛盾及應對措施，為面向2035年中國實現基本現代化的新時代耕地保護戰略決策提供參考。

1 中國耕地保護目標與矛盾的歷史演進

中國耕地保護的矛盾隨著社會發展與人民福祉需要而變化，矛盾焦點集中于數量、質量和生態的需求變化，由此耕地保護的目標經歷了基于數量的紅線保護，基于數量和質量的平衡保護，基于數量、質量和生態的產能保護三個階段，在耕地紅線和占補平衡的基礎上逐漸形成了耕地數量、質量和生態“三位一體”的綜合保護體系。

1.1 1978—1995年：紅線保護——人民發展需求和維持數量之間的矛盾

（1）人民基本生活的需求與升級引發對中國糧食安全問題的關注。農村家庭聯產承包責任制有效地釋放了農地生產力，極大地滿足了人民基本生活的糧食需求，但隨著人口的增長和經濟社會的發展，大量的耕地被占用，從而加劇了國家的糧食安全問題[5-6]。改革開放帶來了人民生活水平的日益提高，以1994年為例，中國豬肉消費為3 000萬t，是1978年的4.3倍，而禽肉消費量是660萬t[7]，僅這兩種肉類的糧食消費量接近當時俄羅斯糧食產量的2倍。中國人民生活水平提高對于糧食的消費量巨大，以致于美國未來研究所萊斯特·布朗所發布的“誰來養活中國？”的報告引起了世界對于中國糧食安全問題的關注。

（2）經濟過熱加劇了耕地過度占用。1993前后的“房地產熱”“開發區熱”浪潮下，一些地方亂占耕地、違法批地、浪費土地也讓耕地減少速度達到高峰[8]。為緩解人民生活發展和維持耕地數量之間的矛盾，1992年國務院批準了原國家土地管理局、農業部關于在全國開展基本農田保護工作請示的通知。1993年頒布的首輪《全國土地利用總體規劃綱要（1986—2000）》，首次提出確保18億畝耕地的數量保護要求。

1.2 1995—2008年：平衡保護——城鄉快速發展與數量銳減之間的矛盾

（1）全球化發展帶來了耕地資源的隱性占用。加入WTO后，中國具有比較優勢的產業如畜牧業、漁業、水產業、水果食品加工業發展迅速，特別是紡織品與服裝的出口量大幅增長，由此對中國耕地資源形成隱性沖擊。研究表明，1997年完全消耗耕地資源為230萬hm2形成順差，耕地資源完全消耗順差較1987年增長了14.7倍[9]。為此，茅于軾先生在《糧食安全與耕地保護》中提出可以通過國際貿易等方式彌補糧食缺口，不需要耕地紅線。然而，這樣的觀點卻忽略了“以糧食安全為基礎保障社會穩定和可持續發展”的耕地保護科學內涵[10-11]。

（2）城鎮化快速發展造成耕地數量銳減。中國城鎮化水平從1995年的29.0%增長到2008年的45.7%，增長了16.7%，是改革開放以來增長最快的階段。城鎮化快速發展過程中占地和非法占用耕地也造成了大量的耕地損失[12-13]，2008年較1995年減少耕地832.3萬hm2。為了緩解融入全球化和城鄉發展的耕地數量減少的壓力，1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，形成耕地總量動態的平衡保護。即便如此，耕地數量銳減問題依然嚴峻，面對城鄉快速發展與數量銳減之間的矛盾，2007年《政府工作報告》提出堅守“耕地紅線”，世界上最嚴格的耕地保護制度體系逐漸完善[14]。

1.3 2008—2017年：產能保護——耕地質量下降與產能缺位之間的矛盾

（1）過度利用造成耕地生態環境污染問題突出。其實，耕地質量下降的問題在21世紀之初已被提出[15]。據報道，1980—2015年中國糧食單產水平提高了56%，而化肥投入量增長了225%[16]，過度的化肥施用使得耕地質量下降。此外，據原環境保護部和原國土資源部聯合發布的全國土壤污染狀況調查公報顯示，全國耕地土壤點位超標率為19.4%，也就是有接近2 620萬hm2的耕地被污染，其中2.9%也就是393.33萬hm2處于中重度污染[17]。此時雖然有“耕地紅線”，但是缺少耕地數量保護與耕地質量保護的統一，尤其是耕地綜合生產能力穩定提高和耕地健康的紅線內涵[18]。

（2）追求數量的“占補平衡”忽略了耕地產能。雖然耕地占補平衡政策積極地保護了耕地數量，但新補劃的基本農田往往分布在區位、地形、水熱條件相對較差的地方，造成基本農田質量也就是生產能力不斷下降[19]。2017年《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出，堅決防止耕地占補平衡中出現的補充數量不到位、補充質量不到位問題，堅決防止占多補少、占優補劣有助于從根本上遏制“耕地產能”下降的趨勢[20]，使得中國耕地保護正式邁入數量、質量、生態“三位一體”的產能保護新階段。

2 新時代耕地保護的新形勢

改革開放40年來中國耕地資源保護壓力主要來自于建設占用、生態退耕和農業結構調整等[21]。而進入新時代，美好生活的高要求、全球貿易爭端的復雜性和氣候變化的不確定等新形勢也將給耕地保護帶來新矛盾。

2.1 人民日益增長的美好生活需要對耕地保護提出更高要求

中國確定了2020年實現全面小康、2035年基本實現現代化的戰略目標，基于這兩個目標所對應的美好生活需要，耕地保護面臨著更高的要求。若2020年實現全面小康，中國人均GDP將達到1萬美元，對標世界發達國家同等發展水平的人均食物需求量，較低的日本人均食物消費量為2 826 kcal/d，較高的法國人均食物消費量為3 379 kcal/d（表1）。根據《國家人口發展規劃（2016—2030年）》，2020年中國人口將達到14.2億人[22]，此時的食物需求量為4.57～5.55億t，則中國需要有15.59～18.92億畝耕地來保證全面小康水平每日能量供給的食物消費需求。

若2035年達到基本現代化，則中國人均GDP約3萬美元，對標世界發達國家同等發展水平的人均食物需求量，較低的日本人均食物消費量為2 943 kcal/d，較高的美國人均食物消費量為3 583 kcal/d，根據《國家人口發展規劃（2016—2030年）》，2030年人口達到14.5億峰值[22]。此時食物需求量為4.84～6.09億t，所需要的耕地面積為14.32～18.03億畝。因此，無論是在全面小康水平還是基本現代化水平所確立的美好生活目標，都對耕地保護提出了更高的要求。

表1 對標發達國家同等發展水平所需耕地保障Tab.1 The cultivated land demand for the same development level of the developed countries (kcal/d)

2.2 全球糧食安全問題與貿易爭端增加了耕地保護的復雜性

適度融入全球化的糧食供應體系是中國糧食安全的策略，但在新全球化背景下，中國耕地保護也面臨著三方面的壓力。

一是主要糧食進口嚴重依賴于少數國家，2012—2016年中國95%以上的大豆進口來自美國、巴西、阿根廷，95%以上的玉米進口來自美國和烏克蘭，63%以上的大麥進口來自澳大利亞，90%以上的高粱進口來自美國和澳大利亞（表2）。2018年中美貿易爭端對農產品進口的限制也加大了國內糧食需求的壓力。

表2 2012年以來中國糧食進口來源國所占比重Tab.2 The proportions of China’s grain import countries since 2012 (%)

二是國內外糧食價差使得中國糧食消費持續依賴進口。以大豆為例，2014年價差高達947.2元/t①數據來源于農業部農產品供需形式分析月報，價差=國內批發價格-國際到岸稅后價格，http://www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/201711/t20171115_5901835.htm。，并且2014年全球谷物庫存消費比高達25.2%，價格跌至2010年以來的最低點。國際市場波動的短周期性與國內需求增長、價差擴大的中長期因素相疊加，進一步抑制了國內糧食生產動力。

三是糧食自給率持續下降。中國糧食自給率（包含豆類）從2002年的100%下滑到2016年的82.30%。一般認為，糧食自給率低于90%將存在糧食供給的風險[23]。照此趨勢，預計2020年中國糧食自給率可能下降至80.9%，這對中國的糧食安全將是一個巨大的挑戰。

2.3 氣候變化的糧食生產影響效應對耕地保護的不確定性

氣候變化是影響糧食生產的重要因素?？v觀中國歷代的興衰與政權波動都受降水量大幅下降而致使糧食無法滿足需求的影響[24]。IPCC第5次評估報告指出，從20世紀50年代以來的氣候變暖非常明顯[25]。然而，氣候變化對于糧食產量影響存在較大的不確定性，不同區域的氣候變化對于糧食產量具有不同的影響。北方地區溫度升高有利于增加積溫，延長生長期，提高復種指數，擴大糧食作物面積，從而有利于提高糧食產量；南方地區溫度升高會增加病蟲害的發生頻率，造成土壤肥力下降以致減產[26]。有科學家估計到2050年氣候變暖將導致非洲和南亞地區的作物產量降低8%左右[27]，而對中國來講，在其他條件不變的前提下，未來中長期氣候變化將導致中國糧食減產[28]，溫度上升1℃～2℃將會使水稻產量下降10%～20%[29]。

需要指出的是，一方面氣候變化將導致中國耕地產能下降，但另一方面耕地資源又是有效應對氣候變化的重要土地利用方式。生態學方面的研究成果表明，耕地資源具有極高的固碳潛力，可以有效調控二氧化碳排放量，中國的陸地生態系統可以吸納大約全國27%～38%的二氧化碳排放量[24]。從這個意義上講，耕地紅線不僅滿足氣候變化帶來的糧食產量波動影響，同時還是管理和調控的固碳資源，所以，耕地紅線也是應對和減緩全球氣候變化不確定性的資源本底。

3 新時代耕地保護的新矛盾

面對美好生活高要求、全球貿易復雜性和氣候變化不確定性的新形勢，新時代的耕地保護工作也面臨著諸多不平衡、不充分的新矛盾。

3.1 從美好生活需要來看，城市品質功能提升與耕地保護質量不平衡

隨著中國人民對美好生活的追求和人類發展指數（Human Development Index, HDI）的提升，城市發展也將會面臨更多的教育、醫療、文化等建設用地需求[30]。而中國最強勁的經濟發達區與最需要保護的優質耕地區在空間上高度重合，中國83個50萬人以上的大中城市中有73個分布在全國52個優質耕地集中分布區域[31]。

城鎮發展將依然是耕地占用的重要原因。據統計，2015年全國共有城鎮村及工礦用地3 142.98萬hm2[32]，由于大中城市的持續擴張以及小城鎮建設的快速推進，預計2020年和2035年城鎮村及工礦用地將分別達到3 307.14萬hm2和3 912.86萬hm2，可能分別占用約219.28萬hm2和566.30萬hm2耕地。而城鄉一體化過程中城鎮村及工礦用地占用的耕地大部分為質量較好的耕地，按照原農業部頒發的《關于全國耕地質量等級情況的公報》，通過面積加權平均法計算得出全國平均的耕地等級為5.11等。假設城鎮村及工礦用地占用的耕地平均為2.5等，根據耕地地力等級每減少一等，則單產下降1 500 kg/hm2計算，2035年城鎮村及工礦用地占用優質耕地566.30萬hm2，相當于平均產能耕地826.67萬hm2（即1.24億畝）。

3.2 從生態文明要求來看，用地功能沖突與耕地保護空間不平衡

中國人不斷增長的高質量食物需求已經對中國的土地利用等造成了嚴重的影響[33]。隨著生態文明建設的不斷推進，耕地空間和功能面臨著不平衡的矛盾。在空間上，面臨著耕地污染和受損的沖突。全國有接近2 620萬hm2的耕地被污染，其中2.9%即393.33萬hm2處于中重度污染[18]。此外，還有426.67萬hm2耕地位于25度以上的陡坡，有560萬hm2耕地位于東北、西北地區的林區、草原的范圍內，需要經過重新修復和修養生息才可能恢復到用于正常的農業生產之中[34]，即中國有1 380萬hm2（約10%）的耕地面積存在生態風險。

耕地保護還面臨著生產功能和生態功能的沖突。1996年底中國第一次土地詳查到2003年7年中，全國耕地凈減少666.67萬hm2（即1億畝），其中生態退耕占62%。以2009年第二次全國土地調查結果為基準，2009—2016年全國（不包括港澳臺地區）總計有22.07萬hm2耕地轉變為生態用地，而且在全國分布廣泛（表3）。隨著生態文明建設的進一步推進，耕地的生產功能和生態服務功能用地的沖突依然存在，按照生態文明建設要求，到2035年將有800萬hm2耕地退耕還林、退耕還草、退耕還泊、退耕還濕。國家也高度重視輪耕休作以實現藏糧于地，在規模上和區域上都做了具體安排，2018年，中央財政安排了50億元，試點面積200萬hm2，此后每年按照一定比例增加，預計到2020年，試點面積至少將達到333.33萬hm2。總的來說，在生態文明建設的要求下，中國將有2 513.33萬hm2、約占18.5%的耕地退耕、休耕或存在生態風險。

表3 2009—2016年各省生態退耕面積統計Tab.3 Statistics of cultivated land ecological restoration in China from 2009 to 2016 (104 hm2)

3.3 從農業技術進步來看，農業資源利用效率與耕地利用產出不充分

科技進步是確保糧食安全、實現農業可持續發展的重要保障和強大動力。2000—2013年美國糧食單產年均增長速度已達1.84%①數據來源：USDA, https://www.ers.usda.gov/data-products/wheat-data.aspx。,科技進步對糧食生產的貢獻率為80.25%。而1985—2010年中國糧食生產中的科技進步速度僅為0.76%，科技進步對糧食生產的貢獻率為51.70%[35]。由此可見，農業科技進步對于中國耕地利用的糧食增產作用還不夠充分。對照美國科技進步速率并考慮中國東中西部地區的差異，2035年較2010年科技進步所帶來的單產提升將可能達到20%左右，則由于科技進步可以實現糧食增產1.25億t，即科技進步相當于增加了2 273.33萬hm2（約為耕地總面積的15%）的耕地面積。

中國農業技術進步與推廣具有巨大潛力。據原農業部第二次全國土壤普查資料統計，中國有1 866.67萬hm2可以開發利用的鹽堿地，若耐鹽水稻試種并推廣成功，到2020年在全國將種植1億畝（即666.67萬hm2）耐鹽水稻[36]。按照鹽堿地產量3 000—4 500 kg/hm2計算，可增產糧食0.84億t，多養活約2億中國人，這項技術也相當于新增了0.5億畝（即333.33萬hm2）當前平均產能的耕地面積。

3.4 從全球耕地利用來看，域外耕地利用拓展與海外耕地戰略儲備不充分

面對全球耕地利用格局，中國主動利用域外空間耕地資源還不夠充分。全球15億hm2尚未墾植的土地中，約有4.45億hm2適合開墾耕種。據LandMatrix統計資料顯示①數據來源：http://www.landmatrix.org/en/。，2005年以后中國在海外耕地利用的投資迅速增長，僅2005—2009年5年時間增長了100萬hm2，而隨后隨著國際形勢和投資動力變化而開始減少。其實，世界很多國家在海外都有耕地利用的戰略性投資，經統計，美國在海外投資的耕地數為710.31萬hm2，新加坡、馬來西亞、印度、阿聯酋、英國等國在海外耕地投資也均高于中國（圖1）。海外耕地投資也是中國應對國際農產品貿易爭端的重要途徑[37]。對比其他投資國的耕地利用數量，中國還有較大的海外耕地戰略儲備空間。

4 研究結論與建議

4.1 研究結論

改革開放以來，中國耕地保護經歷了紅線保護主導、平衡保護主導和產能保護主導三個階段，并逐漸形成了數量、質量、生態“三位一體”的綜合保護體系。進入新時代之后，中國耕地保護面臨著城市品質功能提升與耕地保護質量不平衡、用地功能沖突與耕地保護空間不平衡、農業資源利用效率與耕地利用產出不充分以及域外耕地利用拓展與海外耕地戰略儲備不充分等方面的新矛盾。到2035年，城鎮化過程中城鎮村及工礦用地將占用耕地約826.67萬hm2，退耕、休耕的耕地約2 513.33萬hm2，當然，隨著科技進步的加強，糧食增產將產生2 273.33萬hm2隱性耕地增加，海外戰略投資可增加200萬hm2耕地。即便如此，相對于基本現代化的城市發展和生態文明建設要求，2035年中國還存在866.67萬hm2的耕地缺口。因此，耕地資源有限性短缺將是中國發展過程中需要關注的重大戰略問題，中國耕地資源要素對于2035年基本現代化目標實現的支撐能力有待提升。

4.2 新時代耕地保護的創新應對

面對耕地保護的復雜性和不平衡不充分的新矛盾，建議從以下三點著力應對。

（1）響應美好生活的高要求，以格局優化統籌全國耕地資源保護新空間。注重經濟高速發展空間與耕地保護空間的耦合，一是以耕地保護紅線倒逼經濟發展高質量，從而減少低質量發展、低質量建設對于耕地資源的占用；二是以耕地補償機制協同發展地區與保護地區的相互關系，避免保護地區的不當發展和過度開發所引致的耕地減少，增強保護地區農業可持續發展能力建設；三是適應氣候變化的影響，優化農業生產空間布局和農產品結構，挖掘耕地后備資源潛力。

（2）響應生態文明的新要求，以生態底線維護山水林田湖草生命共同體。在生態文明新要求下的耕地保護需要基于數量、質量和生態“三位一體”拓寬“耕地紅線”內涵，注重發揮耕地生態承載能力對于耕地數量保護、耕地質量改善和耕地產能提升的積極作用，以耕地生態健康提升耕地綜合產能。建議：一是通過耕地生態功能建設，不斷提升耕地產能，提高耕地保護效能。例如，有研究表明，由于中國大豆消費過于依賴國際市場致使種植結構改變，也對中國農業生態環境造成了負面影響[38]，因此，也需要從生態健康角度布局耕地利用方式；二是基于耕地產能評估，穩步推進生態退耕、休耕，不斷改善耕地資源利用的生態環境條件；三是加強污染耕地治理，統籌調減產能不穩定耕地，并依據土壤的物理、化學、生物特性開展健康土壤體檢[39]，為建設生態糧倉做好基礎性工作。

（3）面對糧食貿易的依賴性，以海外耕地資源利用布局和結構調整增強國家糧食安全。適度的糧食貿易依賴不僅是農產品消費市場發展的客觀要求，也是中國地理國情所決定的。但過度的依賴不僅增加糧食安全的風險，也對國內農產品市場穩定產生一定影響。建議：一是利用國際農產品市場和利用海外耕地并舉，優化國際糧食市場進口格局，拓展全球耕地資源利用與保護，以國外戰略投資緩解國內糧食安全需求；二是口糧保障和食物用糧保障并重，以口糧完全自給保障為底線，以食物用量需求高水平自給保障為目標，構建符合中國國情的糧食安全體系；三是利用東道國耕地資源與促進東道國經濟發展并舉。南美洲、非洲、部分周邊鄰國的糧食生產潛力較大，如果加強合作開發，不僅可以增加中國糧食來源，而且可以促進東道國經濟發展，對于增加世界糧食市場供應具有重大作用[40]。