基于生態理念的土地利用總體規劃探討

趙剛欽

【摘 要】目前，我國生態環境問題日益嚴重，土地利用總體規劃上與生態環境保護有著緊密的聯系。本文主要從土地總體規劃的重要性出發，對基于生態理念的土地利用總體規劃措施進行探討。

【關鍵詞】生態理念；土地利用；總體規劃；土地規劃

土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是指在土地利用規劃的過程中，為了一定的目標，對各種用途的土地進行結構布局調整或配置的長遠計劃和安排，是按照區域內社會經濟發展和土地自然特性在時空上對土地資源和利用進行合理分配和組織的一項綜合技術經濟措施。我國目前環境問題主要是水土流失、土地沙化、荒漠化、植被退化等，且此類環境問題日益嚴重，很大程度上是由于忽視了質量與生態維護、忽略環境效益而一味追求經濟效益，進而導致建設用地增長速度過快，后備土地資源開發數量偏重，做好土地利用規劃勢在必行。

一、土地利用總體規劃調整的必要性

土地利用規劃具有加強的政治經濟屬性，而不同國家的經濟體制、政治等有一定的區別，因此，在進行土地利用規劃時也表現出不同的特點。當前土地利用規劃存在以下幾點問題：（1）社會的發展、人口的增長導致區域內部的行政規劃范圍將逐步擴大，許多鄉鎮將進行城鎮化建設，城鎮化進程的加速使得當前土地利用規劃的一些措施不再適應社會的發展。因此進行及時有效的土地利用規劃調整，合理地規劃平衡城鎮建設用地與其他類型用地，達到可利用資源的最大化是十分必要的。（2）傳統的老城區隨著城市化的影響，致使以往舊的土地資源在分配利用時產生了極大的浪費現象。因此調整完善土地利用總體規劃，對土地資源進行合理配置，對有效利用和保護土地是十分必要的。（3）經濟的發展將帶來產業的升級，不適宜發展的產業被淘汰，這使得我國產業結構發生變化。因此優化產業結構，已成為社會發展的需要和必經之路。區域內農業、工業等產業占比的變化不可避免，如何處理好工業、農業用地的比重，如何達到土地利用與土地保護的平衡，促使著土地利用規劃的調整。可見合理科學地進行土地利用總規劃調整的重要性和必要性。因此，合理調整土地利用總體規劃，對區域內各項社會資源進行優化配置，最大程度地促進區域內的經濟發展是時代發展的必然。

二、土地規劃利用存在的問題

（一）缺乏科學的土地規劃， 土地利用率低

在城鎮化進程中，農村人口逐步向城鎮轉移，很多鄉村空無一人，閑置大量的土地和房舍，荒廢很多優質耕地，從而導致土地使用布局不合理、征地范圍過大等混亂情況出現在農村土地規劃中，土地資源得不到充分利用，出現“農村不像農村，鄉鎮不像鄉鎮”的現象，農業生產水平達不到預期目標。2011年以來，全國共對233.7萬畝的農村閑置、散亂、粗放建設用地進行了整理，對150萬畝城鎮低效用地進行了改造開發，從而使城鄉用地結構得到優化，促進了節約集約用地。但隨著十八屆五中全會中以人為核心的新型城鎮化工作的推進，預“十三五”期間我國戶籍人口城鎮化率將達到45%，這將進一步擴大土地閑置面積，需要各級政府對土地資源進行科學規劃，盤活荒廢土地，節約集約用地，提高土地利用率。與此同時，我國部分農村地區缺乏較高的文化素養，農業呈現出落后的發展水平，雖然農村地區的現代化生產模式取得一定成效，但農業生產呈現分散的布局，在一定程度上也導致了農業生產用地的粗放性。在城鎮化進程中，受滯后工業化和自然地理環境影響，工業用地呈現出偏高的比例，第二、第三產業缺乏協調的用地比例和合理的用地結構，這些問題在短時間內很難得到集中解決，從而降低了城鎮化建設土地利用率。

（二）管理水平有待改進

土地管理工作十分復雜， 其內容涵蓋至農田水利工程、農業工程、林業工程、環境工程、道路橋梁工程、建筑工程、農業設施工程等多個方面， 要求土地管理人員必須具備過硬的綜合素質與實踐經驗。但是， 由于各類因素的影響， 當前土地管理隊伍的專業性還有待提升， 實踐經驗也有待豐富。

（三）規劃周期過長

相關法律法規規定， 我國現階段土地利用總體規劃的編制周期為15年， 屬于長期規劃。然而， 隨著經濟社會的發展， 隨著長期規劃周期的時間跨度越長， 越容易出現反映客觀現實不夠實時、不夠準確等問題， 難以跟上社會經濟發展的時代步伐；還有， 在進行土地利用總體規劃的編制過程中， 由于范圍太廣、程序過于復雜繁瑣， 規劃期已過半了， 規劃的編制還沒有最終完成。除此之外，由于制定規劃的部門不同， 在制訂過程中， 部門均是以自身發展需要來制定規劃的， 容易導致相關規劃之間出現協調問題或者矛盾， 難以實現“多規合一”。盡管在規劃的調整完善過程中， 盡可能地融入其他規劃， 但在具體操作中還是容易受到編制規范和基礎數據等因素的影響， 相關規劃在形式上貌似實現了銜接， 但在成果上卻難以實現真正的融合。

三、生態文明建設下的土地利用總體規劃策略

（一）建立一套完善的環評體制

由于我國不同地區，其氣候、地理環境等各方面條件均不盡相同，故為確保土地利用總體規劃環境影響評價的合理性，并切實發揮影響評價的真正效用。各地均應結合當地實際建立一套有針對性的環境評價體制。當然，在此過程中，相關部門應積極貢獻自身力量并針對實地展開調查，來為評價體制的建立搜集數據，如此方能在凸顯環境評價體制作用的同時確保土地利用總體規劃環境影響評價工作的有效落實。

（二）加強規劃編制后生態環境影響評價

在編制好土地利用總體規劃后，要認真落實生態環境影響的評價工作。在評價時，需要建立一套完善、協調的土地利用規劃體系，以便在規劃實施時能夠通過生態環境影響評價來了解該區域地質結構體積生態系統的動態情況，并再次基礎上分析規劃對區域內的各種資源所帶來的影響。針對規劃中對自然生態系統的不利影響因素，規劃部門必須要不斷的對其進行動態調整，結合當地的地質結構進行適當調整。

（三）調整土地規劃實現產業結構

我國經濟發展大流會繼續調整轉型，促進產業結果的優化升級。因此區域內可以通過調整完善土地利用總規劃與生態文明建設實現這一目標。具體來說就是通過規劃和統一土地的整治和置換工作整合土地資源后，依據發展的實際情況進行第一二三產業不同領域的配制劃分，這樣可以從減少依靠資源消耗的傳統發展模式，實現精細化發展，從而真正優化土地資源開發利用格局，推進生態文明建設的深化發展。

（四）建立完善的生態保護機制

我國目前尚未建立起完善的生態保護機制，應針對當前出現的層次不明確等問題建立完善嚴謹的生態保護機制，將各個層面的管理工作結合在一起，避免出現層次不清晰或各層次分離的現象。與此同時，國家及政府應大力宣傳對生態環境保護和土地整治規劃工作的相關知識理論，將生態環境保護意識深入到每個民眾心里，減少因民眾環保意識較差而產生的耕地減少現象。

四、結語

土地利用總體規劃需要將生態理念貫穿于整個規劃過程中，堅持理論與實踐結合，及時發現規劃實施過程中出現的問題，然后不斷改進與完善，以完成總體的土地規劃。在進行總體規劃時，要以生態保護為基礎，在保證土地資源合理利用的同時，實現社會、自然、人三方面的和諧發展。

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