社會工作視角下的城市老舊社區治理困境分析

【摘 要】 中國的社區治理是針對社會現代化快速發展中產生的一系列問題，尤其是社會轉型帶來的單位——街居制向社區制的變革需要而提出的。在社區治理的過程中存在很多困境，需要我們進行發現、分析。社區工作的價值理念完全契合城市老舊小區社區治理的治理目標，更能幫助老舊社區加強治理，分析困境。

【關鍵詞】 社區治理 老舊社區 社會工作 困境

一、問題的提出

作為體制轉型的特殊產物，城市老舊社區是當前中國社區治理創新的重要內容和一大難點。與新型商品房社區不同，城市老舊社區主要是市場化改革之前由政府、單位出資建設的職工社區。 這些社區大多處于老城區，人口密集，規劃不夠合理，社區內的配套設施不夠健全，不能滿足社區居民的基本需求，如違章搭建嚴重、綠化面積少、房屋管道設施破損、無公共照明、無封閉圍墻和防盜裝置、停車位不足、環境污染等，已經成為老舊社區治理的頑疾。社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。

筆者在實習的Y社區的基礎上，基于目前對城市老舊小區的治理、改造的現狀，希望可以通過社會工作的視角對其治理困境進行發現、分析、總結，充分發揮社會工作對老舊社區治理中的積極作用，分析困境產生的原因。使得老舊社區治理的成果行之有效的同時也能促進資源的有效利用，達到城市老舊社區換新顏的目的。

二、Y小區的社區治理行動介紹

Y小區是鼓樓房地產開房公司開發的房產項目，隸屬于南京市H街道W社區，小區于1994年5月竣工，屬于老舊小區。小區內綠化率25%，容積率1.50，建筑類別為板搭結合、多層，設計停車位50個。小區里垃圾隨地可見，樓道、車棚灰塵垃圾堆積。Y小區內違章建筑眾多，地面坑洼不平，無防盜門、保安室，衛生狀況和治安狀況堪憂。小區內無任何娛樂、休閑設施，快遞柜、充電樁等基本的設施也不存在，沒有辦法滿足居民的基本需求。而且該小區與其他老舊社區不同的在于鄰近L小學，被劃分為學區房，房價被炒至每平8萬左右。因此該老舊小區不僅存在上述老舊小區都面臨的問題，它還存在著老住戶慢慢搬離，新的住戶因為孩子上學搬到這里，因此對于社區自治的需求更為突出。

H街道和A機構通過購買社會服務的形式，引導小區從之前的粗放型治理模式向社區自我管理模式轉變，計劃經過2-3年的管理運作，爭取達到小區自我管理目標。

第一階段：做出形象，獲得居民初步認同。（2017年3月-2018年2月）

第二階段：改進運行，互助氛圍基本形成（2018年3月—2019年2月）

第三階段：資金平衡，自治管理運行有序（2019年3月-2020年2月）

三、我國城市老舊社區治理的困境及原因分析

以南京市Y小區的社區治理為案例，我們簡要回顧分析這個小區的社區治理行動，觀察不同參與主體在行動中的反映，以及治理行動的過程和效果，并圍繞這個小區及其治理情況，找出城市老舊小區所面臨的治理困境及其原因。

（一）城市老舊小區治理面臨的困境

1、社區資源匱乏，公共基礎設施不健全。要達成集體行動，各治理參與主體必須相互依靠，各主體在行動中必須交換各自的資源，且交換的結果不僅取決于各個參與主體的資源，而且也取決于游戲規則以及進行交換的環境。社區資源指社區所擁有和支配的各種物質資源和非物質資源的總和，本文所指的社區資源主要包括人力資源、物質資源、組織資源、政策資源等。我國城市社區普遍面臨資源匱乏，老舊小區表現尤為明顯。

2、社區管理混亂，組織體系不健全。我國的社區組織主要有：社區黨組織、社區居民委員會、業主委員會、街道辦事處、物業服務公司、一些民間組織、非政府組織等。而在筆者所在的Y小區，這些主要的社區組織極度缺乏，他沒有業主委員會、物業等，雖然他們隸屬于某一街道、社區，但是應接不暇，無法對其進行專業、細致的管理、改造，長期的管理不當，導致居民對政府存在很嚴重的不滿情緒。在筆者與居民談話交談的過程中，得到了一些信息。“你們社區什么時候進行除四害活動啊，以前搞過，但是都過去四五年了，也沒見你們弄過。”“我們樓上漏水了，該去哪反映啊，社區不管。”“哎，停車場的問題你們什么時候可以幫我們解決啊，都說了好幾遍了，也沒見有什么動靜。”從這些話中，我們可以了解到一點，社區無暇顧及到這個小區的問題，互相推諉，該小區沒有一個健全的組織體系，導致一些基本的社區問題無人解決，無處反饋。

3、社區行政化傾向嚴重，不深入基層。Y小區隸屬于W社區，而該社區的社區委員會大部分日常工作是政府行政事務，導致居委會行政化傾向較重。他們按上層領導的指示辦事，忽視了下層居民的真正需求。雖然自中央“八項規定”省市委“十項規定”實行以及黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，從市級到區級政府都給社區進行了“減負”，各項考核、臺賬任務較之前都有所減輕，但目前街道和政府各職能部門下達的任務在該社區居委會的日常工作中仍然占了較大的比重，在承擔街道和政府部門部分職能的同時，社區居委會也被賦予了一定的行政權力，具有了基層政權的性質。因此居民對于社區居委會依然存在不滿，認為社區辦事不當，不為民辦實事，居民與政府之間的矛盾更加激烈，對居委會缺乏基本的認同和信任。

（二）社區治理困境的原因分析

1、從歷史角度分析，城市老舊小區大多建于20世紀80年代左右，那個年代的住房建設、配套設施一般比較簡單，放在今天就不能滿足人們對于住房、社區環境等方面的需求。而當初老舊社區隸屬的單位，或者建筑方都已不存在，這些原因對其目前的管理、改造帶來很大的不便。政府成了社區資源的供給者，但與單位一對一的供應方式不同，政府供給社區的資源不是針對單一社區的，各類資源都需要進行預算規劃，這就造成老舊小區的物質資源比較匱乏。隨著經濟改革、社會發展，很多老住戶為了尋求更好的居住體驗，將房屋出售或出租，有條件的選擇另置房產，原有的老住戶都已搬走，身下的大多的老人、下崗職工等，這就導致了社區治理中的人力資源、組織資源匱乏。總之，老舊小區的歷史遺留問題嚴重影響了社區自治的腳步。

2、從價值理念、居民參與角度來看，以前是有單位管理，單位負責居民的衣食住行，但是改革之后，單位取消進而改成街道、社區對居民進行管理。居民的思想意識一時還無法轉變過來。很多居民沒有意識到自己是小區治理的主體，在治理小區公共事務的時候，普遍存在搭便車的心理。所以，許多老舊小區面臨物業引進難和業委會成立難的困境。此外，以前的制度直接影響著居民的價值理念，阻礙居民參與社區的積極性。一方面，老舊小區居民受傳統單位制集體主義的影響，另一方面，居民受到現在市場經濟的改變，怕自己利益受損。這種左右矛盾的心理使老舊小區居民在社區治理的過程中往往選擇視而不見，處于被動的位置。

3、從社區第三方介入方面進行分析，以Y小區為例，該小區引進了A社會組織對其進行社會治理，幫助該小區改善環境，成立業主委員會，實行社區自治。但是該社區該機構同國內其他眾多進行社區治理的機構組織面臨一個同樣的問題——社會組織發展不健全，沒有形成一套完善的治理體系，目前大家都處于一個試驗階段，摸著石頭過河。

四、結語

社區治理主要是對社區公共事物的治理，Y小區的社區自治就是其中的一環。筆者通過Y小區社區治理，分析我國城市老舊社區在社區治理方面所普遍存在的困境，并分析出現困境的原因。雖然引用的些許案例具有一點的特殊性，但通過個案分析與治理理論的結合，找出老舊小區的治理困境及原因的方法仍然具有參考價值。越多的社會職責與社會事物歸到了城市社區，而小區居民的社區參與意識也在逐步增強，僅僅依靠政府來管理已經不現實了。這就需要不斷鏈接老舊小區的組織資源，形成具有組織化的群眾基礎，把居民參與社區建設納入組織體系，培育居民體的自治理念，提升居民個體的行動能力，在有序參與過程中形成社區社會資本，從而形成有機的社區生活共同體，增進小區內多元主體的互動，克服老舊小區面臨的治理困境。但是，如何將復雜多樣的居民組織起來，實現老舊小區的組織化，則需要我們下一步進行更深層次的思考。

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作者簡介：孫麗媛（1995），女，漢族，山東淄博人，研究生，社會工作碩士，單位：南京師范大學社會發展學院社會工作專業，研究方向：社區治理。