英國住房保障制度與時俱進新發展BHSS的新興發展之四

王志成/譯

住房保障福利政策特點

英國是資本主義國家中福利制度發展最早的一個國家，是住房問題產生最早也是政府干預最早的國家。英國的住房保障模式倡導公民普遍地享受住房福利，國家擔負保障公民住房福利的職責。英國住房保障模式發展的總體路徑可以歸納為：慈善機構零星資助——政府實行租金管制政策（特殊時期）——政府直接大規模建設社會住房——社會住房私有化——政府提供住房消費補貼、抵押貸款利息免稅——特殊群體免征住房出售后的資產所得稅等。為保障公民的居住權，政府采用了與居住方式相對應的、分層次的住房福利體系，具體政策特點有：

1.自有住房福利政策

對于自有住房居民提供的福利政策，支持在限額內抵押貸款且是購買第一套自有住房的居民，減免住房抵押貸款所需支付的稅收，稅后收入用以支付利息的部分還可以得到稅收補貼。對收入較低、年齡較輕的首次購房者及不能得到建筑協會貸款的購房者，采取固定利率的辦法，由當地地方政府提供貸款。

2.租用公房福利政策

對于租用公房居民，政府公房的福利性質直接體現在其低廉的租金水平上。對每一套住房，首先由地方政府進行評估，提出“公平”房租價格，實行租房市場供給與需求相平衡狀態下的租金。如果“公平”房租價格高于公房的福利性房租，則根據租房者的經濟情況，在“公平”房租基礎上打一定的折扣。同時制定“標準住房福利”標準，由國家劃定一條收入線，收入水平恰好在這條線上的享受一定數額的住房福利；如低于這個標準，則增加相應的住房福利，如高于這個標準，則減少相應的住房福利。對兒童、殘疾人，除了這些標準待遇外，還增加了額外福利。通常，公房租戶實際房租支出占平均收入的比重不足10%。房津貼，并直接支付給房東。

3.租用私房福利政策

對租用私房的居民，“標準住房福利”提供了類似的待遇，由于私房租金不可能有折扣，政府采取了現金津貼的方式。地方政府在對私房租戶進行審核后，按照當地公房的“公平租金”以及家庭收入確定津貼數額，用現金的方式提供住

4.貧困住房福利政策

對于貧困家庭的住房居民，英國在住房福利中設置了防止人們因住房支出而淪為貧困的機制，規定居民在享受了標準住房福利時，如果扣除自付房租后，其實際收入低于貧困線，可進一步得到住房補助。對于收入已經低于貧困線的家庭，除了提供“標準住房福利”外，還以社會救助方式增加福利。對居住自有房的貧困戶，每年提供固定數額的修繕費和保險費，以防止住房質量下降。

住房保障市場運行政策特點

為使住房保障制度更好地發揮作用，英國政府還不斷制定完善了系統配套的市場運行政策予以支持。政策模式是新自由主義價值取向與自由市場政策；而其政策特點主要有：

1.自由市場保障政策

在英國的住房保障法規中，一直以市場運作成為保障實現的重要政策，大多數住房保障都是由社會機構來具體操作的，例如一些類似“住房協會”的非營利機構，目前英國全國有超過110家類似的機構來具體實施共有產權住房政策。政府部門的職責主要體現在政策的制定和資金的資助方面。

2.公共住房主導政策

目前在英國，公共住房仍然發揮重要保障作用。雖然公共住房被大量出售，但英國各級住房管理機構每年掌握著數百萬套公共住房，而且中央和地方財政每年都為公共住房的維護和改造提供大規模的資金支持，同時能夠根據實際情況靈活的采取收購或建設的方式來加大公共住房的供給。

3.公房整體出售政策

隨著近年來租住公房居民“優先購買權”政策的實施，大約1/3的公房租賃者已經購買了住房，還有大約2/3的公房租賃者仍然租住在現有公房中。英國政府鼓勵將現行的、隸屬于地方政府的管房機構，改造為私人合作及非盈利性質的住房協會，由住房協會整體購買現在管理的公房，成為社會性房產主，并依靠租金收入，對所擁有的公房進行維修和管理。

4.產權分享政策

英國政府自2005年推出“新居者有其屋計劃”以來，其方式就是購房者可先購買部分產權，然后逐步購買完全產權。住房協會和地方政府公房的承租人，以分享式產權方式購買其承租公房的部分產權，其余產權由住房協會或地方政府保留，購房者付房租。房租標準是房東所持產權資本價值的2.75～3% /年。購房者可以根據自己的經濟能力，分次購買產權，直至購買全部產權。但是在第一次購買時，購房者最低購買25%的所有權。

5.廉價自有住房政策

總體而言，英國的收入房價比較低，大約在1：2.93～1：3.15之間，但多年來英國政府一直將自有住房價格控制在適宜價位作為一項重要的政策目標，對自有住房價格進行宏觀調控。

6.可承受租金政策

近年來由于租金上漲較快，英國相當多的居民仍然需要政府的住房幫助。政府為向低收入居民提供較低的、可以承受的租金的住房，資助的建房活動仍將是英國住房保障的重要方式。

7.特殊群體保障政策

此類政策主要體現為對一些特定的住房困難群體落實救助和救濟的保障職能，包括無家可歸者、重要工作人員、部分低收入家庭等，還包括對于住房翻新、流動居所等住房形式和行為進行管理和資助，同時對大量公共住房年久失修的問題采取了“體面家庭和公共住房融資”政策。另一方面，為進一步提高住房自有率水平，針對部分特殊群體推出了“新居者有其屋計劃”，通過共有產權住房的方式資助這些家庭購買住房。

8.私營機構政策

此類政策主要是更多地發揮私營機構的作用。英國早在1844年就已成立了住房協會，該協會一直堅持以較低的價格向工資收入水平很低的工人們提供出租改良住房。其主要職能有四大特點：一是長期的獨立的住房合作組織的法人實體；二是獨特的住房合資行業協會；三是協會自己從事保障住房的生產、經營活動；四是該協會具有短期合作社、租戶管理合作社、住房金融合作社等多種形式。由于中央財政的住房建設和維修撥款受政府保障能力的限制，即使對地方政府經批準籌措的建房資金，也要受政府財政赤字規模的限制。而住房協會則不受相應因素的制約，可以通過貸款解決資金短缺問題，因而更有利于加快住房的建設與籌措維修資金。目前，中央政府的住房保障預算資金，除了向地方政府撥付外，也直接向住房協會撥付。