從制度變遷角度看土地儲備管理新規

[摘要]為了適應社會主義市場經濟的不斷發展，我國相關部門下發了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，其中提出了與土地儲備主體、規模、資金籌集與使用等方面相關的新規定。為了適應新規定的要求，我們需要對土地儲備管理政策的變化進行分析，促進相關政策的落實。文章將從制度變遷的角度對土地儲備管理新規進行分析。

[關鍵詞]制度變遷；土地儲備管理；籌資方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.20.128

1 引言

自我國實行改革開放政策以來，城市的建設與發展速度不斷加快，對土地的需求則正在不斷提高，為了滿足日益增長的土地需求，需要征收大量的農業用地用于城市建設。隨著城市建設的持續進行，逐漸暴露出因這些做法而產生的各類問題，對社會的建設與發展產生了一定的抑制作用，并且存在征地補償分配不均等方面的社會問題，并造成現有的土地供不應求以及結構不合理現象。因此，我們必須從制度變遷的角度出發，對土地儲備管理新規進行分析。

2 土地儲備管理的發展

自土地儲備機構建立以來，我國土地儲備管理工作的發展主要分為以下三個階段。

2.1 探索階段

我國的第一家土地儲備機構在1996年成立，這個機構的成立，代表我國開始對土地儲備工作進行管理。直到2001年，全國共成立了669家土地儲備機構，收購的土地面積達到233萬畝，出讓的土地面積達到5.8萬畝。在這一階段的發展過程中，建立了土地儲備的基本運行模式，包括市場主導模式、政府主導模式以及政府市場混合模式。與此同時，還對土地主體進行了劃分，可以以事業單位為主體或以企業法人為主體。但是，在這一階段中仍然存在一系列問題，其中包括未建立全國統一的土地儲備管理制度，以及沒有針對區域性、地方性的土地管理形成法律依據。對于經濟發展較快的地區而言，經濟發展對于土地的需求以及政府對土地效益的需求是促進土地儲備制度建設的動力。

2.2 政府主導試行階段

在經過第一階段的探索后，國務院在2001年發布了《關于加強國有土地資產管理的通知》，其中提出了“試行收購制度”，這代表土地收購工作已經進入了政府主導試行階段。在這一階段中，土地儲備管理的發展具有以下特點：第一，國家機構下達土地儲備任務，其目的是對閑置土地進行回收，發揮穩定土地市場秩序的作用，實現存量土地節省與集約的目的。第二，拓展籌資渠道，并建立完善的財務核算制度。2003年，中國人民銀行下發了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，其中規定“對土地儲備機構的貸款形式一般為抵押貸款，這類的貸款必須保證在土地收購價的70%，并且最長的貸款期限保證在2年以下”。國務院在2006年下發了《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，通知中規定：“在地方政府通過出讓土地獲取的收入中，需要將固定的比例劃分出來，并對其進行出讓，用于構建土地收益基金”，并規定土地儲備工作主要由土地收益基金支付。2007年，財政部門與國土資源部門下發《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，明確了所需資金的獲取渠道，其中包括銀行貸款、土地收益基金、金融機構貸款以及這些資金所產生的利息，并且明確了這些資金的使用范圍。

2.3 實行完善階段

2007年末，國土資源部、財政部以及中國人民銀行共同出臺《土地管理辦法》，這個辦法的出臺表明土地收儲工作開始進入實際行動階段。這一階段的發展特點為對相關制度進行完善，建設健全的管理機構以及實現規范化融資管理。在對相關制度進行完善的工作中，頒布了《土地儲備管理辦法》等相關政策。在對相關機構進行管理的過程中，采用機構實名錄制的管理辦法，所有地方級的管理部門不可以為不在名錄中的機構進行儲備土地登記。但是，在進行融資管理的過程中，采用了對融資規模進行合理控制的辦法，必須將民間土地儲備融資計入政府債務中，對其進行統一化的管理。在實行完善階段，體現出的主要問題包括以下兩個方面：首先，土地儲備的經營理念已經不是原有的“不以盈利為目的”的理念。其次，土地儲備資金的來源過度依靠金融機構的貸款，信貸的潛在風險更大。

3 制度變遷后政策發生的變化

3.1 增加確定土地儲備規模的實用性

實現管理模式的轉變，將固定的計劃轉變為根據具體能力確定計劃。在土地儲備管理工作中，土地儲備的規模是土地儲備計劃中的重要環節，發揮著關鍵作用，在對土地儲備資金中的收支部分進行決算的過程中，需要根據土地儲備計劃對其進行全面的計算。在以往的土地儲備管理中，土地儲備計劃的制訂需要根據其所在地的其他計劃進行，而在相關制度發生變化后，在確定最大土地儲備規模時需要考慮到所在地區的債務償還能力，在目標確定后，需要將其轉變為能夠控制庫存，預防風險的目標。

3.2 土地儲備工作完成“一轉三脫”

在土地儲備工作的“一轉三脫”中，一轉代表對數量眾多、性質復雜的土地儲備機構進行轉化，按照每個縣一個的標準將其錄取名錄中，這些土地儲備機構將由其所在地區的國土資源管理部門中的監管公益類的事業單位負責管理。與此同時，三脫則代表脫離制定的部門、業務以及領域。首先，要從土建部門、融資部門、基礎設施建設部門中脫離，并轉化為企業的經營方式。其次，土地儲備機構不能承擔類似城市基礎設施建設等相關工作。再次，城投企業機構不具備新增土地儲備的權利。只有實現這些目標，才能在職能的角度出發，防止機構的管理出現混亂的現象。

3.3 將籌備資金的方式轉變為債券

在以往土地儲備的籌資過程中，無法通過銀行或其他金融機構的貸款等渠道進行所需資金的籌備，全部的資金均需要通過土地的收入與出讓、土地收益的資金以及各項財政資金獲得，并對其進行統一安排，再通過經國家核定的債務權限范圍的資金補足其中缺少的部分，補充的部分通常采用政府發放債券的方式。采用這種方式雖然可以將壓力由貸款轉變為債券，但是，由于近年來土地儲備的規模正處于不斷降低的趨勢，需要使用的資金也正在不斷減少，采用以上三種方式獲得的資金可以徹底解決目前遇到的土地儲備中存在的資金方面的問題。在具體的轉換過程中，政府需要利用地方的債券對土地儲備貸款進行有效的置換。但是，值得重點關注的是，以長遠的眼光看待這個問題，通過地方債券籌備所需資金的方法，仍然會作為籌備土地儲備所需資金的主要方式，因此，在對這一過程進行監管的過程中需要提高監管強度。

4 結語

總而言之，在社會經濟不斷發展的過程中，相關的經濟體制也會隨之發生改變，政府部門根據土地儲備管理工作的實際情況制定與其相關的政策，這些政策目前已經獲得了大部分社會人士的關注。為了可以最大限度地推動土地儲備管理工作的順利進行，需要確定政府部門在土地儲備工作中的具體法律屬性，促進完善土地儲備管理體制的建立，提高對土地儲備監督工作的約束強度，并以此為基礎，在相關制度發生變更的情況下，不斷地提高土地儲備管理工作的質量與工作效率，促進土地儲備工作的進一步發展。

[作者簡介]黃彩鳳（1973—），女，漢族，山東掖縣人，高級經濟師，研究方向：房地產經濟。