杭州市住房保障創新試點模式探究

吳冬平　石亞軍

[摘要]文章通過對杭州市率先實施的公共租賃住房貨幣補貼保障模式及住房租賃市場試點工作進行分析研究，探索健全符合杭州市社會經濟發展現狀的住房保障模式，以期實現全面建成小康社會住有所居的目標。

[關鍵詞]住房保障模式；住房租賃市場；住房保障貨幣化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.20.030

1 引言

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?/p>

杭州市政府一直高度重視住房保障工作，積極探索適合杭州市社會經濟發展現狀的住房保障模式，于2015年11月率先在上城區實施公共租賃住房貨幣補貼保障模式試點工作，公共租賃住房貨幣補貼是政府向符合公共租賃住房準入條件的城市中等偏下收入住房困難家庭、新就業大學畢業生和創業人員發放租房補貼，資助其租賃市場住房的一種保障方式。2016年6月杭州市全面實施公租房貨幣化補貼，符合公租房申請條件的人可以根據自身情況選擇租住公租房，或者領取貨幣補貼。

2017年7月，住建部正式將杭州列為培育和發展住房租賃市場的12個試點城市之一，要求從培育機構化規?；》孔赓U企業、建設政府住房租賃交易服務平臺、探索增加租賃住房供應的有效途徑、創新住房租賃管理和服務體制等方面進行探索，形成可復制、可推廣的試點成果。

本文擬對杭州市率先實施的公共租賃住房貨幣補貼保障模式及住房租賃市場試點工作進行分析研究，探索研究符合杭州市社會經濟發展現狀的住房保障模式。2杭州市現行住房保障模式

杭州市現行住房保障模式主要是通過建造包括經濟適用住房、廉租住房或公共租賃住房等各類保障性安居工程，向低收入家庭出售或出租保障性住房來解決住房困難問題，住房保障成效顯著，“十二五”期間杭州市解決了46.6萬戶城鎮住房困難家庭的住房問題，住房保障覆蓋率為22%。詳見表1。

3 杭州市住房保障模式試點改革

盡管杭州市現行保障性模式在解決低收入家庭住房困難問題方面發揮了積極作用，但由于是實物分配方式，住房建設周期長、保障性建設資金不足等原因造成保障性住房供應量不足，住房保障難以全面覆蓋，在分配過程中時而會發生權錢交易、暗箱操作等違規現象。而經濟適用住房的社會保障功能又決定了其微利商品房的特征，在規劃布局時經濟適用住房的位置往往遠離城市核心，“東城頭上班，西城尾居住”上下班要穿越整個城市的情形屢見不鮮，生活成本的增加以及遠離城市核心而造成的就業機會減少，將使困難家庭更加困窘。

基于以上等因素，保障性住房模式的試點改革應從“以售為主”向“以租為主”著手進行，逐步減少實物分配量，進一步完善住房租賃市場機制，通過向符合保障資格條件的保障對象發放住房貨幣補貼等方式，不僅擴大了保障覆蓋面，而且保障對象可根據工作生活等實際情況按需選房，這樣就減少了工作生活不便、上下班疲于奔波等現象，有助于實現“讓全體人民住有所居”的目標。

因此，杭州市政府在制定“十三五”住房保障目標時，除了實物分配形式以外，將推行公共租賃住房貨幣補貼保障模式及住房租賃市場試點工作納入“十三五”住房保障任務。詳見表2和表3。

4 創新住房保障模式需要解決發展住房租賃市場試點的問題

除了公共租賃住房（含廉租房）以外，當前我國住房租賃市場的供應主體以私宅為主，市場秩序有待規范，以下問題亟待解決。

4.1 如何形成真正科學合理的公共租賃住房發展規劃

目前政府公租房屬于保障性住房，是對不同的保障群體實施差別化住房保障，隨著經濟社會發展，保障范圍也在不斷擴大，現在制定的公共租賃住房（含廉租房）規劃考慮主要是具有保障屬性的，如果真正要發展住房租賃市場，市場化租賃且公有產權的租賃住房也要有合理份額才能引導和穩定住房租賃市場，光靠對市場主體補貼不能解決問題，但目前沒有納入規劃。公共租賃住房（含廉租房）發展還需借鑒新加坡等地經驗進一步進行設計。

4.2 如何加強公共租賃住房后續管理的問題

目前公共租賃住房的量還不大，也是近些年剛投入租賃使用，后續管理就出現一些問題，比如推出機制的問題、物業管理等問題，如何加強公共租賃住房后續管理有待進一步思考解決。

4.3 市場信息不透明

住房租賃市場中存在虛假房源、房源信息不實、哄抬租金價格等市場信息不透明的問題。

4.4 違規租賃現象時有發生

房源主要由個人提供，缺少統一規范管理，存在消防安全隱患、環境衛生臟亂等問題。

4.5 發承租人合法權益難以得到保障

房東隨意漲租、租戶私自轉租房屋等行為損害了發承租人的合法權益。

4.6 租賃住房供應量短缺

住房租賃市場住房供應主體發育不全、供應結構單一、租賃住房供應不足。

5 創新住房保障模式需要解決住房保障貨幣化的根本問題

推進住房保障貨幣化有縮短安置周期、選擇靈活及擴大住房保障覆蓋面等優點，但目前在進行住房保障貨幣化試點工作過程中需解決以下問題。

5.1 補貼額度不足

廉租房的貨幣補貼額度相對于住房市場實際的房屋租金有較大的差距，不足以幫助中低收入家庭快速尋找到合適的住房。

5.2 補貼款挪作他用

如果貨幣補貼不能快速用來支付住房租金時，補貼領取對象經常把這部分現金轉作他用，結果就是他們的住房條件仍未能得到改善，就背離了制度原本的設計目標。

5.3 保障對象的審核確定

推行貨幣補貼后，雖然可以有效緩解政府保障負擔，但拿著補貼去市場租賃的后續環節難以監管，憑租賃合同支付租金，也存在不準確性，可能會被部分人當作福利和補貼，拼湊條件申請，如何讓真正需要保障的對象得到有效保障還存在后續管理的問題。

5.4 如何破解“住者有其屋”向“住有所居”居住觀念轉變的問題

在全社會居住觀念未根本轉變和未形成完善住房租賃市場之前，租賃補貼模式保障帶來的保障對象居住場所的流動性和不確定性等，導致保障對象更加希望擁有住房，難以使保障對象真正有獲得感和幸福感，更加難以改變傳統的居住觀念，從而形成多元、健康有序的房地產市場，這個問題不容忽視。

6 健全符合杭州市社會經濟發展現狀的住房保障模式

“十二五”期間，政府將建設保障性住房作為一項重要的政治任務來抓；“十三五”規劃將建立購租并舉的住房制度作為發展方向。經過“十二五”“十三五”規劃建設，我國已經進一步完善了住房保障制度，從以實物配給為主的新建保障房模式轉化為以貨幣補貼為主的多樣化保障模式，加快棚戶區改造，盤活存量商品房資源，發展集體建設用地的租賃房源、推進“租售同權”、產權多元化，開啟了新時代的全市民住房保障模式。

我國現階段住房保障模式是實物（產權保障房與租賃保障房）配給與租賃補貼并行的保障方式，但根據目前房地產市場的發展狀況，仍以實物為主的住房保障模式無法為大量中低收入家庭提供必要而經濟的住房保障，已不符合我國國情，尤其是不適宜杭州這類快速發展的城市。杭州城市化建設已進入加速期，居住環境日益改善，吸引了大量的外來人口來杭州創業落戶，同時也助推了杭州市商品住房價格的迅猛上漲，這加劇了中低收入家庭的住房問題通過市場機制解決的難度，因此需要培育和發展住房租賃市場以實現城鎮居民住有所居的目標，2017年8月杭州市頒布了《杭州市加快培育和發展住房租賃市場試點工作方案》，在制定政策、租賃土地供應、建立租賃平臺等方面邁出了步伐。主要舉措有以下幾點。

6.1 增加租賃住房供應

通過加大公租房供應力度、增加租賃住房用地有效供應、盤活存量土地及用房、允許成套住房按間出租、鼓勵和規范個人出租閑置房源等措施增加租賃住房供應量。

6.2 培育住房租賃市場供應主體

通過扶持國有企業發展規?；赓U、扶持發展專業化住房租賃企業、規范住房租賃中介機構、有序推進個人出租住房等措施規范住房租賃市場，培育住房租賃市場供應主體。

6.3 促進住房租賃消費

通過將租賃住房租戶納入公共服務體系享有就近入學等公共服務權益、加大住房公積金對租賃住房的支持力度、逐步加大貨幣住房保障政策實施力度、擴大公租房貨幣補貼覆蓋面等措施鼓勵住房租賃消費。

6.4 加大政策支持力度

通過給予住房租賃企業機構和個人稅收優惠政策支持、對住房租賃企業提供金融支持、建立住房租賃企業獎勵專項資金等措施加大政策支持力度，引導住房租賃市場健康發展。

6.5 加強住房租賃市場監管

為了加強住房租賃市場監管，保障租賃雙方合法權益，杭州建立了保障租賃雙方合法權益的租賃平臺，通過住房租賃監管服務平臺將長租公寓、個人出租住房等各類租賃房源納入服務平臺，為出租人、承租人提供網上“一站式”服務；通過定期公布住房租賃經營主體信用等信息加強住房租賃信用管理。

構建購租并舉的住房制度是健全符合杭州市社會經濟發展現狀的住房保障模式重要舉措，只有具備市場規則明晰、權益保障充分的住房租賃法規制度體系，便民高效、規范有序、體制順暢的住房租賃監管服務體系，才能實現城鎮居民住有所居的目標。

7 結語

健全符合社會經濟發展現狀的住房保障模式需要長遠規劃及與時俱進的動態調整，例如目前“二孩”政策全面放開勢必導致部分申請住房保障家庭人口結構變化，現行政策下保障房的較大戶型需求將有所提高，相應住房保障制度需隨之適時調整。

[基金項目]本論文受2017年浙江省大學生科技創新活動計劃項目“保障性住房成本控制研究”支持。 （項目編號：201711444003）。

[作者簡介]吳冬平（1969—），女，安徽宣城人，副教授，高級經濟師，浙江建設職業技術學院，研究方向：工程造價管理；石亞軍（1996—），男，浙江諸暨人，浙江建設職業技術學院。