檔案管理視角下的行政審批制度改革研究

沈鶴慧

[摘 要]行政審批制度改革，是行政改革進一步深化必然要經歷的重要階段，而檔案管理工作作為政府工作的重要組成部分，它記錄著政府行政事務的來龍去脈。隨著行政審批制度改革步伐加大，檔案工作也越發受重視，但在實際的檔案管理工作中還存在著許多問題與不足，這些問題給行政審批制度改革的順利推進帶來了許多不利影響。本文以福建省A市行政服務中心為例，通過實例分析，認為有必要對政府檔案工作進行深入研究，針對出現的各種問題進行針對性解決，在實際工作中用創新的理念去改善檔案管理工作，使其能夠更加成熟，為行政審批制度改革的有效落實提供保障。

[關鍵詞]檔案管理；行政審批；改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.087

[中圖分類號]G271；D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）12-0-02

行政審批制度改革，既是形成創新型社會行之有效的措施，又是從基礎上實現廉潔行政、構建創新行政方法的根本途徑。檔案管理工作是政府工作的重要組成部分，它記錄著政府行政事務的來龍去脈，隨著行政審批制度改革步伐不斷加大，檔案工作也越發受到重視，沒有完善的檔案管理，行政審批制度改革的成效就有可能被打折扣。

1 檔案管理在行政審批制度改革中的地位

檔案管理工作是記錄行政審批制度改革歷程的重要事業，是行政審批制度改革必不可少的環節。

1.1 檔案管理工作是記錄行政審批制度改革歷程的關鍵工作

檔案管理工作是一門關鍵的專項工作，是記錄行政審批制度改革歷程的關鍵工作，能夠真實反映改革的歷程，在真實記錄歷史進程中發揮著重要的作用。一方面，檔案管理不僅要保留每一次行政審批制度改革的文件，而且要積極運用，另一方面，要自覺形成并系統性地完成改革檔案的積累和篩選，使政府的行政文化得以傳承。檔案管理在行政流程環節中的作用是無法代替或忽略的，絕不是微不足道的。

1.2 檔案管理工作是行政審批制度改革不可缺少的步驟

檔案管理工作雖然受很多客觀因素的影響，但隨著國家經濟和社會的發展，檔案管理工作也將影響到行政審批制度改革的進程，這是因為檔案管理工作始終在為其他工作提供基礎服務，是其他工作的前提條件，是行政審批制度改革不可缺少的步驟。如能做好檔案管理工作，便可解決許多難題，為社會管理、經濟發展去除很多障礙。如果沒有檔案記錄，就會給行政管理帶來大量的冗余成本，在經濟上造成不必要的浪費，給日常工作造成了不便，改革進程也將受阻。因此，檔案管理是為其他各項工作創造了條件，在行政審批制度改革中必須予以重視，作為不可或缺的步驟，正確對待。

1.3 檔案管理工作始終貫穿在行政工作中

檔案形成于個人或者單位，并在形成后為其服務，始終貫穿在行政審批制度改革的進程中。檔案具有局部價值，這正滿足了當前行政審批制度改革工作的需要，是檔案工作客觀存在的意義。與此同時，從宏觀角度來說，將形成并穩定后的檔案進行整理篩選，使之在歷史意義上成為行政審批制度改革的記錄者，是一份寶貴的傳承，具有長遠的利益。

2 檔案管理不適應行政審批制度改革的表現

福建省A市行政服務中心是該市市直各部門行政審批集中運行的平臺，筆者選取該市行政中心各窗口單位2016年8月

共70份的行政許可卷宗為樣本，通過仔細查閱這70份卷宗，發現一些突出的問題。比如，有一部分卷宗裝訂不規范，隨意插頁，還有一部分卷宗頁碼不規范。

2.1 檔案管理缺乏規范化

在調查中發現，部分檔案管理工作人員在日常工作中，存在操作、整檔、管理等流程不符合相關的規范與標準，違背了立卷與歸檔工作的規范性原則。由于歸檔格式不統一從而導致出現不恰當的標題草擬、不準確分類等情況。

2.2 檔案收集缺乏完整、時效性

檔案管理需要確保檔案內容的完整性。由于在行政審批制度改革中沒有及時進行整理歸檔，導致部分部門在不同時段上報的相同審批項目的名稱、依據、審批等內容都有較大差異。報告的修訂和時間的延誤影響了行政審批制度改革的進程，從而缺乏一定的時效性。

2.3 檔案編研與鑒定不科學

管理層與基層工作人員忽視檔案管理的現象依然存在，由于缺乏對檔案信息的研究，容易產生管理偏差。同時由于一些人員簡化了工作流程，忽視了檔案的鑒定工作，導致材料鑒定工作過度簡化。而有的工作人員并未篩選、剔除一些無效材料，浪費了大量的存檔空間，又在無形中提高了工作強度。

3 檔案管理滯后于行政審批制度改革的原因

3.1 各部門檢查標準不統一

簡政放權如火如荼，各級各部門高度重視此項工作，也從不同角度進行了驗收評估，其中檢查卷宗是一種重要形式，但標準卻不統一。

市效能辦檢查卷宗的標準是以“辦事效率”為標準；法制辦的檢查標準是以“行政許可法等法律法規的角度”為標準；各窗口單位對應上級部門的檢查時也有各自的標準；而該市行政服務中心檢查卷宗是依據《中心標準化體系》中的標準，同時兼顧其他各方面的標準。由于各個檢查部門都有各自的檢查標準，所以不利于檔案的規范化管理，也不利于行政審批制度改革。比如同樣的一份卷宗，衛計委窗口的一份辦護士資格證的卷宗，上級部門檢查卷宗的標準側重于業務，根據《護士注冊的管理辦法》，檢查是否具備條件辦理，審核審批時間是否符合要求等。效能辦的檢查標準則以“辦事效率”為主，主要檢查該卷宗的是否按辦件流程辦理，辦結時間是否符合規定的時間，是否存在超期辦結等。法制辦檢查卷宗時也有標準，側重于從法律角度進行審查，檢查整個辦件過程中是否符合行政許可法等。

例如：就衛計委窗口的這個辦理護士資格證的卷宗的所有材料都有夾子夾住，上級部門來檢查時，就按上級部門檢查要求準備，效能辦來檢查時，就按照效能辦的檢查要求準備，法制辦來檢查時，又按照他們的要求準備，本行政中心的業務抽查時又按照其要求準備。正是由于各部門的檢查標準不統一，所以才會出現卷宗裝訂不規范，檢查后的材料沒有及時裝訂進去，存在隨意插頁。

3.2 行政審批制度改革缺少總體協同性

行政審批制度改革是一項龐大而復雜的系統工程，牽涉各個方面的問題，必須重視改革工作的系統性、完整性和協同性。改革過程中的任何一個舉措都可能對其他工作產生影響，同時需要其他改革一并進行合作。

對于同一事項，檢查卷宗時之所以會出現不同裝訂要求，主要因為在進行卷宗檢查時，各部門都有自己的標準，從而給檢查工作帶來了許多麻煩。如果在檢查卷宗前，各個負責檢查的部門進行統一協調，統一制定檢查標準，就不會出現上述的情況。所以說行政審批制度改革缺少整體性，各部門之間也沒有相互配合、缺少協同性。

4 促進行政審批制度改革的思路

4.1 加強總體設計，提高改革整體性

行政審批制度改革是系統性的工程，檔案管理是這個系統不可或缺的組成部分。檔案管理工作不能缺乏改革，改革的總體設計需要全面考慮，利用互聯網和信息技術來提高不同層級間改革的協調性和整體性。為有效解決不協調的層級間改革措施問題，需長遠地看，政府需要推進結構層面的扁平化改革，而跨省市縣互聯網和信息系統的建立是短期內解決多層級政府問題的有效辦法。首先，在解決省市縣互聯網政務大廳互聯互通問題的基礎上，實現互聯網線上行政審批事項網上辦理。其次，在三級聯網系統的幫助下，建立省級行政審批三級聯審機制、地市行政審批兩級聯審機制，建立全面協調的行政審批制度。

4.2 促進部門協同，避免政出多門

為了消除部門與層級的不協調，各級政府應建立改革協調、聯動機制。首先，建立政府簡政放權改革跨部門協同機制。各級政府應借助各級簡政放權改革工作協調小組，加強行政審批部門之間推進簡政放權改革的溝通、協調和信息共享，推進整體性的簡政放權改革。其次，各級政府要針對簡政放權改革的整體需要，進行總體統籌協調，消除部門各自為政、有選擇地開展簡政放權改革的行為。

4.3 建立檔案管理前置管理和后期監督機制

第一，將檔案管理工作納入行政審批制度改革，實施檔案管理前置管理制度。第二，參與行政審批制度改革的政府部門，要依據檔案的形成、積累與整理的要求，認真履行職責，將檔案管理流程融入改革，在日常工作中，將檔案工作歸入日常檢查范圍，并對已形成的檔案進行科學管理，并及時開展前期合作，實現行政審批制度改革與檔案改革的同步改革。第三，根據行政審批制度改革方案，加強后期監督管理，以保障文件的分類及內容完整性、表述準確性和管理系統化，并提供今后查檔、檢查和使用文件的服務。

4.4 加大政務公開力度，實現資源共享

政務公開是政府應盡的義務，行政審批制度改革工作檔案信息公開是政務公開的一個重要組成部分，隨著互聯網的深度應用及信息技術的不斷發展，在行政審批制度改革中，檔案實行計算機管理和網絡化管理也必然是個不可回避的問題，以回應人民群眾的呼聲。各地政府網站應加大政務公開力度，可以通過各種網絡方式及時公布取消和調整的審批事項。隨著改革的進展，保留意見或調整項目的審批也將根據中央精神和地方實際情況動態變化。因此，保留、調整或新增項目的文件依據，是否收費及收費依據，審批程序和審批時限，都可以在平臺上通過多種形式及時發布，有必要實施審批過失追究制，通過網上信息查詢系統查詢改革行政審批工作的相關信息，防止在行政審批工作中出現“錯位”和“缺位”現象，從源頭上遏制腐敗，順利推進行政體制改革。

主要參考文獻

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