PPP收費公路運用政府和社會資本合作合同管理

[摘 要] PPP模式是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關系。“按合同辦事”不僅是PPP模式的精神實質，也是依法治國、依法行政的內在要求。加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。[1]

[關鍵詞] 公路PPP項目工程；項目；目標；行為；合同；管理

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。[2]

基礎設施的建設和社會公共服務水平的提高對經濟增長與發展的有著非常重要的影響。基礎設施的建設和社會公共服務水平的提高都需要大量資金的投入，對資金運營管理也是非常重要的。公路PPP項目模式的基礎設施建設和服務水平的有效供給，可以激發市場經濟活力，推動市場有效運營，促進經濟發展。PPP項目，是投資者自已出資或與政府合作成立項目公司進行項目投資建設，通過特許經營等方式，參與收費公路投資、建設、運營和維護。[3]因此，本文針對公路PPP項目合同管理體系及其現如今存在的問題進行分析，并針對其提出完善措施，以確保能夠改進合同管理、提升合同管理水平。

1 目標和原則

1.1 投資者通常以運營建設項目績效評價結果為依據，對公路建設項目進行投資，自已出資與政府共同建立項目公司對收費公路建設項目進行投資建設和運營管理，讓投資者資本運營提供更廣的發展空間，有效增強市場活力，調節市場。投資者投資公路建設，參與項目整個過程的管理，可以發揮各自的優勢，提高公路發展供給服務水平的效率和質量水平，促進社會發展。

1.2 收費公路PPP項目的實施應當遵循的原則為收益共享、物有所值、風險分擔、公共利益最大化等，各方進行參與的原則應當是公開、公正、公平和誠實信用。

2 規范合作行為

通常有些PPP項目實施機構在組織政府采購社會投資者時，為了吸引社會投資者進行投資，往往會在招標方案中把論證PPP項目實施方案可行性的財務內部收益率作為最低收益率，造成投資者理解的差異，由此會容易發生違規現象，也會導致經營風險，合同糾紛等。在規范地方政府舉債融資行為的通知中規定，要規范政府與投資方的合作行為，才能減少風險，讓項目正常運營下去，實現各自的需求。

3 PPP合同體系

政府與投資者在合同中是相互依存的，各方建立起互惠雙贏合作關系，合同中的內容要運用法律法規，使合同的內容結構嚴謹；增加技術規范的內容，使內容全面；盡可能合理各方要求，具有可操作性。在簽訂合同時侯，各方的授權是合法，滿足項目管理的需要和履約保證。在PPP 項目合同中通常以工程承包或服務產品購買等方式進行，傳遞到工程承包合同、原料供應合同、運營服務合同、服務產品購買合同形式上。要建設項目期限很長的，在過程中分階段進行約定擔保。

3.1 PPP項目合同

PPP項目合同是投資者與政府方合作建設項目所訂立的合同。建設項目合同各方應合同中規定在合作期間應履行的義務，如：在合同中規定建設項目資金的提供，合作環境和安全生產等義務，承擔社會應有的責任等。在合同中規定了雙方權利和義務之間的關系，是為了保證在整個建設項目實施能夠順利進行下去。PPP 項目合同是 PPP 建設項目合同最主要的部分，也是其他合作方進行合作的基礎。在合同中要規定建設項目的范圍，如涉及投資的，應規定投資的范圍；涉及提供服務的，應規定服務對象及內容等。在初期建設項目階段，合作的項目公司尚未成立時，要在合同中約定前期任務的分工、工作的內容等事項。通常政府方會事先與投資者簽訂合作意向書、合作框架協議、備忘錄，以明確雙方同意合作投資項目，在前期合作協議中約定雙方在建設項目開發中的權利和義務。在合作的建設項目公司成立之后，由成立的建設項目公司與政府方重新簽署正式 PPP建設項目合同，或者簽署承繼 PPP建設項目合同的補充合同。

3.2 股東協議

投資者各方本著平等互惠雙贏的原則，通過協商，共同決定成立投資、建設、運營、管理“項目”為目的的建設項目公司，項目公司合作的股東之間要簽訂協議書，用來約束股東之間的合作關系，保證在項目整個期間各自行為，使項目得以實施下去。在股東雙方之間的協議上，要明確建設項目公司的基本事項以及雙方的基本權利和義務，建設項目公司負責項目的建設、運營和管理，通常建設項目公司的股東都希望參與其中。PPP建設項目股東協議作為PPP合同的主要組成部分，對PPP合同合作的各方的實施履行有著非常重要的作用。在股東協議的制定中，在實際操作過程中，要不斷總結建設經驗，最大限度保障股東協議的內容是有效的、合理的進行設計，能夠保障股東之間各方權利和義務的得到約束和實施，以保證項目公司的合作各方能夠順利的進行，進而保障PPP建設項目的建設運營開展順利，實現政府和投資者合作的目的。

3.3 履約合同

3.3.1 工程承包合同

項目公司作為項目運營管理者和融資的主體，沒有能力自行完成項目的設計、采購和建設的能力，通常會將部分或全部工作委托給第三方，簽訂工程承包合同。項目公司根據自身的管理能力來與工程承包商簽訂的工程承包合同形式通常會與不同工程承包商或者總承包合同。項目公司在項目建設期間為了有效轉移經營風險，通常方式會在合同中約定相應條款。

3.3.2 運營服務合同

對 PPP 建設項目公司的運營管理能力不足和運營內容的不同，有經驗的運營商會承包項目公司全部或部分的運營和維護事務，項目公司與其簽訂運營服務合同。以項目性質、風險分擔的不同，運營商在不同建設項目中所承擔的風險和工作內容范圍是不同的。如：在某一些政府付費機制的項目中，不需承擔需求風險或承擔需求風險很小的項目公司，會將項目公司運營事務外包給有經驗運營商承包進行管理。項目公司在選擇運營商時，會選擇有經驗豐富、信譽良好的運營商，會在運營服務合同條款中約定風險分配和投保來轉移風險，保障項目的運營，在經濟上獲得期望的收益。

3.3.3 原料供應合同

某些PPP項目的原料在運營階段的需求量很大，原料成本在整個項目運營成本中有較大的比重，由于市場供給不足會造成價格波動，如果不能在市場上獲得穩定的原料價格時，就會影響整個項目的運營。在運營過程中原料會存在供應風險，項目公司一般會與主要的原料供應商簽訂一個固定價格并且時間較長期限的供應合同，保證原料供應。

3.4 融資合同

PPP項目融資是以項目為主體的融資活動，融資很大程度以項目的未來預期收益及政府對項目扶持程度來安排，而不是項目投資人或發起人的信用能力。融資合同最主要的合同是項目貸款合同。償還貸款的資金來源一般是項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益，貸款的安全保障通常是政府給予的有限承諾和項目公司的資產。

3.5 PPP項目中的其他合同

如：保險合同、產品或服務購買合同、與專業中介機構簽署的投資、稅務、法律、財務、技術等方面的咨詢服務合同。

4 PPP合同管理

4.1 完善合同效力管理，加強組織協調

在發展PPP項目的過程中，各相關部門要做好合同管理和審核工作，要保證合同內容要真實反映各參與方意愿、合理分配項目風險、明確劃分各參與方義務及有效保障的合法權益，為PPP項目的順利進行實施和在全生命周期管理過程中提供合法的、有效的合同依據。

4.2 防控項目的風險，提升管理應變能力

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。[4]要加強組織對相關部門人員在法律知識和合同管理方面進行培訓，樹立牢固的合同契約觀念和法律意識，提升對PPP項目合同的核心管理內容、談判內容要點、主旨意圖的理解能力。在合同管理全過程中，要充分調動相關專業咨詢顧問機構的力量，積極運用法律、投資、財務、保險等知識來提提升管理經驗，使PPP項目合同的管理更有科學性、更有規范性和可操作性，充分識別風險因素、合理防控項目風險。

5 結 論

社會不斷發展，市場形勢也不斷發生變化，加強管理人員對自身的觀念進行轉變。做好合同管理并貫徹落實，總結項目管理經驗，在過程中要積極探索，務實創新，使合同管理內容更具科學合理性、內容更全面規范，縮短合同準備時間和談判周期，加快PPP模式管理應用。

參考文獻：

財政部.《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）[EB/OL].（2014-12-30）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150119_1181717.html.

[2]財政部.財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）[EB/OL].（2014-11-29）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

[3]交通運輸部辦公廳.交通運輸部辦公廳關于印發《收費公路政府和社會資本合作操作指南》的通知（交辦財審〔2017〕173號）[EB/OL].（2017-11-29）.http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/cws/201711/t20171129_2943307.html.

[4]財政部.《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）[EB/OL].（2014-11-29）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

[5]財政部，發展改革委，司法部，等.《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）[EB/OL].（2017-04-26）.http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcfg/201705/t20170503_2592801.html.

[作者簡介] 舒紅濤（1978—），男，漢族，湖北武漢人，本科，就職于云南子午線工程造價咨詢有限公司，中級職稱。