城市社區養老服務體系建設中政府職能的優化

李偉 王浠嬋

[摘要]面對我國多元化的城市社區養老需求，需要多方的參與，如何調動社會各方積極性，規范各方的權利、義務，需要政府發揮主導和推動的作用，這就需要政府職能的準確定位和優化。文章探討了政府職能優化的途徑，即加快相關立法，養老政策制定系統化；政府加強對社會力量的引導和激勵；政府整合并統一協調社會資源；加快標準化與信息化建設；城市社區養老服務中政府應加強監管。

[關鍵詞]城市社區養老服務；政府職能；優化

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

隨著我國老齡化的日益發展，養老機構的數量、服務類型和政府財政投入都難以滿足多元化的養老服務需求。結合了傳統家庭養老和機構養老優點的社區養老服務，是我國面對養老困境的必然選擇。在城市社區養老服務體系的構建中，除了政府和社區外，非營利組織、企業、志愿者也應參與到城市社區養老服務中來。政府應進行制度的設計和體系的規劃，調動社會組織、社區、志愿者參與的積極性，集聚社會力量，彌補政府力量的不足。

面對我國多元化的城市社區養老需求，需要政府、社區、市場主體、志愿者、非盈利組織的多方參與，如何調動多方積極性，規范各方的權利、義務，需要政府發揮主導和推動的作用，而政府作用的發揮，需要政府職能的準確定位和履行。然而，現實中政府履職還存在諸多不盡如人意之處。如立法滯后，政策尚未系統化；缺少統一協調，政府整合力度不夠；對社會力量的引導和激勵不足；標準化與信息化建設滯后；政府監管缺位。因此，需要結合我國國情和城市社區養老服務的現狀，對政府職能進行優化。

1 加快相關立法，養老政策制定系統化

目前，我國《老年人權益保護法》是唯一一部保護老年人合法權益、規范養老服務的法律。隨著老齡化的日益嚴峻，規范養老服務的法律法規建設相對滯后，現有法律已不能很好適應養老服務的現狀。因此，立法機關和政府須從幾方面考慮制定規范養老服務的法律法規。第一，制定全面規范養老機構和行為的《養老服務法》、規范社區養老服務的《社區養老法》和主要解決失能、半失能老人護理和費用問題的《護理保險法》，對養老機構的設立、服務方式、責任、老人權利、長期照護、政府職責等方面明確各主體的權利義務，明確養老機構、政府的責任范圍。特別是《護理保險法》具有重要作用，它整合了社區和家庭的功能，將老人的長期護理通過護理保險在社區內得以實現，破解家庭貧困之痛，從法律層面保障相關老人得到有效的護理服務。第二，制定相關的實施細則，對養老服務機構的準入資格、條件、服務內容、從業人員資格與培訓、監管等制定詳細的規定。第三，法律法規系統化，對于養老的不同領域，不同層次，不同情況既有專門法律法規進行規范和保障，又有綜合性法律進行統一協調。

在具體的政策方面，從規劃、土地供應、信貸優惠、稅收減免、財政補貼、基礎設施建設、投融資、政府與社會機構的合作方式與途徑、評估、監管等方面形成制度化、系統化的規定，打破民政、衛生、社會保障、殘聯等部門在養老服務方面各自為政的局面，調整和優化養老服務資源配置，充分調動各方面的積極性，構建完善的養老服務組織體系，為社區養老營造良好的發展環境，以確保養老服務事業的可持續、健康發展。

2 政府加強對社會力量的引導和激勵

養老服務這樣的準公共產品由政府來提供，并不能在數量、質量、類型等方面滿足所有老人的需求，存在一定的政府失靈，這就要求社會力量參與其中，借助企業、社會組織、個人的力量，彌補政府力量的不足。社會組織尤其是非營利組織是社區養老服務的主要提供者，一方面它們來自社區，處于基層，真正了解老人的需求是什么，缺乏什么樣的養老服務；另一方面能夠向老人提供專業、多方位的服務，克服政府力量不足的問題。我國政府目前大力倡導社會力量進入養老行業，但卻沒有給他們提供有效的扶持和充分的政策支持。投資者興辦養老機構面臨著地價貴、租金貴、投資大、回收期長、運營成本較高的問題，盈利難，虧損的風險較大，這些問題不解決，難以調動社會力量參與養老服務的積極性。

因此，社會組織參與養老服務需要政府的引導和激勵。第一，為社會組織提供政策支持和財政資金資助、補貼，為社會組織參與養老服務提供良好的基礎性條件和細致的服務；第二，為養老服務從業人員、志愿者提供專業的培訓，以便能夠為老人提供有效的服務；設立從業資格認證制度。從業人員專業化是養老服務得到群眾信任青睞的基礎，而公眾的認同信賴也是養老事業發展的前提。第三，政府需要設立社區養老專項基金，如社區養老服務基礎設施的建設經費，以及政府對社區養老機構的補貼都應該納入政府的常規財政預算；第四，孝道文化作為中國傳統思想文化的一部分，政府應該把握這個契機從人文層面去加強社會對養老服務的重視，調動社會群眾的積極性，鼓勵志愿者、社區無職業者、企事業單位的員工等參與到養老服務中，將社會力量聚合到社區養老服務事業中來，在推進孝道文化建設的同時，推動社區養老服務體系的發展；第五，政府引導、規范社會組織的運營活動，使其服務能更好地滿足老人的需求。

3 政府整合并統一協調社會資源

社區養老服務的發展，一方面受制于政府各部門的目標導向的不同；另一方面有限的資源處于分散、分割狀態，沒有很好的整合和利用。

在資源的整合和協調方面，政府擁有強大的公權力和責無旁貸的職責。

第一，政府擁有財政資金、土地、基礎設施的配置權，可以通過政策、規劃、行政等手段對養老資源進行優化配置和整合，這是社會組織所不具備的。

第二，作為公共事務管理者和養老服務體系建設的主導者，政府有極強的調動和協調能力，通過法律、政策、規劃等手段，調動社會組織、企業、個人的積極性，協調各方的關系，齊心協力，促進社區養老事業的發展。比如醫療機構、相關企業、志愿者組織等通力合作，將公益性、福利性和商業性有機結合起來，政府在其中扮演整合者和支持者的角色，充分調動和利用現有的社會資源。政府在引導基層醫療機構向社區醫療服務轉型，實現醫養結合，為老人提供基本的醫療、保健、護理服務方面，已經取得了一定的成效。

第三，政府還應匯聚社會力量，調動志愿者、企事業單位員工、身體健康老人參與社區養老服務的積極性。現在社會上有不少人希望參與社區養老服務，但缺少合適的途徑和機制。比如建立養老公益積分制度，鼓勵社區無職業者，企事業單位的員工，特別是身體健康的老年人參與到養老服務中，按照提供養老服務的時間、類別進行積分，當他或者家人年老需要照顧時可以憑積分享受相當的免費的各類養老服務。這種“以服務換服務”的方式將有效解決政府養老資金不足和志愿者組織經費不足的問題，建立有效的激勵機制，社區養老供給和需求不適應的問題也在很大程度得以解決。但是要建立一個全國廣泛承認、通行、權威的養老公益積分制度，任何一個企事業單位都無法辦到，地方政府也無法單獨完成，只能由中央政府來構建和實現全國數據共享。

4 加快標準化與信息化建設，促進社區養老服務的發展

目前城市社區養老服務目前仍缺乏國家或行業標準。標準的缺失與標準化的滯后，使得政府難以對社區養老服務進行科學的評估和監管，影響了社區養老服務的整體質量，制約了社區養老服務的發展。因此，應加快社區養老標準化服務建設，對提供社區養老服務的機構建立準入標準和關于養老服務的內容及質量、設施與設備、安全與衛生標準等。可以將各地行之有效的標準進行評估、總結，形成行業標準或國家標準。政府可根據社區養老服務機構設施條件、提供的服務內容和質量等進行星級評定。

城市社區養老現有的數據分散于各機構，還沒有一個統一的數據信息平臺將分散的數據集中利用和分享。這樣的數據信息平臺具有準公共產品的性質，由于它要求具備共享性和權威性，私人資本不愿或不宜進行投資，只能由政府來構建和管理。這樣的平臺可以將老人所有的信息，包括年齡、健康狀況、職業、受教育程度、收入、家庭情況、需要的服務等錄入系統，社區內外的相關機構及所能提供的醫療、照料、陪伴、家政、康復也錄入系統中，利用信息技術將資源進行整合和對接。老人可以從中獲得有針對性、專業和高效的服務，甚至足不出戶，即可得到各種上門服務。社區、養老機構、政府、社會組織都可以利用這個平臺，信息共享，供需對接，精準服務，充分利用社區內外的各種資源，有效避免重復建設和資源的閑置。

志愿者組織和身體健康的老人也可以利用信息化平臺為養老服務貢獻力量。志愿者組織可以通過平臺準確了解哪些社區有多少老人需要何種類型的服務，以讓服務更有針對性和實效；身體健康的老人也可以在本社區內為其他需要照料的老人提供力所能及的服務，通過養老公益積分制，通過以服務換服務的方式，一定程度上解決養老財政資金投入不足的問題。

政府可通過信息平臺對數據進行統計分析，及時發現養老機構、服務、資源配置等存在的問題，提高養老服務質量，評價財政投入資金的利用效率，有效進行監管，改善和推進政府的工作。

5 城市社區養老服務中政府應加強監管

政府全面履行監管職責是社區養老建設健康、有序發展的保障，也是政府的法定義務。通過權威的獎懲手段，保障社區養老服務運行的公平、有效。政府需要制定評價標準和監督機制，但可以把評估業務交給第三方機構或者有關社會組織來執行。在履行監管職責時，政府不必事無巨細親力親為，屬于政府法定職責范圍內的應該抓實、抓好，其它的可委托社會組織去完成。

一是政府應監督、檢查社區養老服務機構對于法律、法規、政策的執行情況。由于具體的養老服務交給社區和社會組織來完成，因此政府需要定期檢查或不定期抽查它們是否執行了法律、法規、政策的相關規定。二是委托社會組織對社區養老服務機構從硬件條件、日常管理、服務質量等方面進行評估，并定期向政府提交評估報告，給予具體的建議。對于養老機構及從業人員期老虐老，收取保證金等違法違規行為依法予以查處。三是在對服務對象及需求進行調查和研究的基礎上，制定硬件設施的要求、服務內容的要求、服務質量標準、評估標準體系。四是制定養老機構從業人員的執業資格的要求，考核辦法、從業人員的培訓制度，并委托社會組織具體實施。五是政府應將社區養老服務的發展、規劃完成、監管履責情況納入政府績效考核體系，作為對相關政府職能部門和人員的考核的依據之一，以此規范社區養老服務，促進其可持續、健康的發展。六是成立專門的老年服務管理部門，評估法律、政策的效應，評估社區養老服務的效果、服務對象的滿意度，協調政府內部如民政、財政、社會保障、衛生等部門的關系，形成聯動協作機制；協調政府與社會組織、社區養老機構的關系，加強各方的聯系和溝通，相互合作，齊心聚力，共同促進社區養老服務事業的發展。

參考文獻：

[1]趙璐.社區居家養老服務體系建設中政府職責研究——以包頭市為例[D].呼和浩特：內蒙古大學MPA教育中心，2017.

[2]李天波.城市居家養老模式中政府職能定位研究——以寧波市海曙區為例[D].寧波：寧波大學，2017.

[3]孫銘檜.我國居家養老服務體系建設中的政府職能研究[D].長春：吉林大學，2016.

[作者簡介]李偉，男，四川師范大學經濟與管理學院副教授；王浠嬋，女，四川師范大學經濟與管理學院2015級金融工程專業學生。