我國地方政府績效評估指標體系建設研究

楊曦 張菁

摘要：隨著西方新公共管理運動的興起帶來政府績效管理思想，我國政府也積極投身到創新治理的行列當中來，對自身組織內部的工作人員進行全放位的考核評價。但在實踐過程中，沒有根據自身狀況照搬企業績效管理的結果導向型績效管理辦法，將組織績效與個人績效掛鉤，在績效指標設計中僅注重結果，忽視了成本和效益，造成長時間的資源浪費和民意反應不佳的結果，滯后于我國十八大以來的提出的政府職能轉型，建設服務型政府，提高政府公信力等總目標。各級地方政府依然意識到轉變的重要性，但是在如何建立有效的評估體系方面依舊迷茫。

關鍵詞：政府績效管理；績效評估指標；服務型政府

1前言

政府績效管理制度起源于西方新公共管理運動，是一種新型政府管理工具，借鑒企業推行結果導向的管理方式，其目的是為了提升政府的治理水平和治理能力，提高政府公平服務質量和效率。西方發達國家政府深受其工業企業管理思想的影響，通過績效管理實現財政支出的合理化和提高服務質量，形成了良好的效果。隨著政府績效管理在發達國家顯現出了在提高效率和民眾滿意度的顯著成效，各國紛紛積極探索一條符合自身國情的政府績效管理體制，并積極運用法律手段將其固化。我國政府管理也在積極跟隨形勢，引入政府績效管理評估和考核機制。據統計早在二十世紀末，我國地方政府已經有超過三分之一的省份開始大力推行績效評估機制，并且在隨后的國務院等中央政府的支持下開展。黨的十八大提出“創新管理方式、推行政府績效管理、提高政府公信力和執行力”，黨的十八屆三中全會進一步指出“完善發展成果考核評價體系”，明確對政府管理改革提出了新要求，緊接著黨的十九大提出“建設人民滿意的服務型政府”，為政府績效改革指明了方向。

然而在實際工作中發現，以結果為導向的政府績效管理體系存在諸多問題，由理論向實際轉化的過程中存在嚴重偏差，使得地方政府在進行績效管理改革時陷入無序狀態，在為期二三十年的工作探索中得不到有效進展，從政府績效評估指標的內容上看，不能夠很好地促進政府公共服務水平的提高，達不到提高政府行政水平和能力的目的。

2我國地方政府績效評估指標體系存在的問題

2.1評估指標選篩過程難以保證結果準確性

我國地方政府在近幾年的績效管理評估中，采用的是“體檢式”評估標準，評價每項工作的實際績效狀況，希望將評估滲透到組織工作的方方面面，其目的是以結果警示或獎勵來評估組織的工作成果，尋找績效不佳的原因，促進政府工作問責制的展開。但是面面俱到地考察可操作性太低，在沒有劃分各個考核指標的層次、范圍等情況下，采取對評估指標的內容進行篩選的方式決定績效評估內容并對于評估結果的分析制定標準。從統計學理論的角度而言，篩選指標是一種對統計數據的樣本抽樣，帶有隨機性，并不能代表全部的政府工作內容。指標選擇過分歸一則會導致指標過分集中于幾個方面，指標選擇不具有代表性，容易造成其他方面的監督缺失。指標選擇歸一下，對于不同考核對象結果差異很大，且一旦內容選取標準不夠明確就會導致指標選擇帶有主觀色彩；指標選擇過于松散，又不能體現出各級指標的邏輯性，在后期進行量化時，難以合理統一標準有效分配權重，造成評估結果嚴重脫離實際。篩選和抽樣樣本從理論上講是行之有效的科學途徑，但是這對實際管理者的專業性要求較高，而結果導向性的績效評估在對政府內部管理實施時容易以局部代替政府行政的所有行為，一旦指標選取錯誤，或者比較偏、怪，那么結果則會過分偏離實際，借鑒意義不大。在現行的政府績效管理將組織績效與個人績效合并且與個人獎勵、晉升等掛鉤的狀態下，績效評估結果直接導致政府工作人員工作的內部認可度和個人發展，不可疏忽。

2.2 評估指標內容具有片面性

新公共管理理論中指出政府績效考核應從五個環節入手，即訴求、投入、生產、結果、效果，“結果環節”屬于顯性績效，其他幾個環節均為隱形績效，五個環節形成一個有機整體，缺一不可1。但在實際導向型績效管理過程中，往往以“結果”作為評判政府工作好壞的依據，僅僅評價了一個環節，其他環節評估缺失且監督缺位現象嚴重2。具體表現分為兩點：潛在環節的評估缺失以及顯性環節評估內容理解偏差，即訴求、投入、生產環節評估缺失，以結果代替效果環節，忽視效果的重要性。

績效評估需求環節，評價的指標內容應該包含民眾的期望、上級政府的期望等，才是政府進行社會治理的最終目的，但是在實際工作中被忽略，使得政府工作沒有明顯提升人民滿意度。諸如環境保護、資源節約等的長期目標被短期可視性強的城市建設、GDP增長等目標替代，反映出指標體系在設計時，需求環節考慮不到位。投入環節主要是對既定需求需要投入的資源進行的設定，這其中包括物質資源和環境資源。投入環節的評估缺失，容易在導向型績效評價的背景下，造成由于追求政績，而忽略資源的投入量是否合理，資源利用率如何，造成資源的浪費，阻礙可持續性發展。生產過程是產生績效的環節，并且產生大量的潛在績效已被忽略，例如政府在行政時，是否因為追求快速產生結果而忽略了依法行政，是否遵循了“門好進、臉好看、事好辦”的服務要求。在西方發達國家的經驗中，這一環節也時常被忽略，管理者總是有意無意地回避對生產環節的監督，形成了許多管理學理論中的“管理黑箱”。但是黨的十八大著重強調了依法行政和依法執政的思想，十九大要求要“創新監督機制”，地方政府績效評估指標在此環節上沒有緊跟中央政府的號召，存在執行上的滯后性。

以結果為導向的政府評估指標體系，在“結果”環節上也存在缺失，主要原因是對于結果的理解有誤。在評估過程中，普遍存在一廂情愿地認為結果一定是良性的現象，“增長”、“增多”、“增加”等結果的產生，必然會有其他方面的“減少”，然而這種負面結果常常被忽略，這就導致績效評估結果總是良好，除非出現重大失誤，否則負向結果很難被關注。并且，時常將“結果”與“效果”環節混淆或合并。所謂效果，實際上是指政府績效的最終反響，例如環境污染被治理，人民生活幸福感提升。事實上，效果環節才應該是績效評價的最終標準，結果環節指標的考核也應通過效果來衡量，這樣才能與需求環節相連接，形成一個循環的評價機制。

2.3評估指標體系不夠科學和規范

現行的評估指標體系從制定者和評估者層面都不夠科學和規范。政府工作人員對公共服務的科學內涵和基本范疇缺乏認知，指標設計缺乏理性；指標體系側重內部評價忽略外部評價，民眾參與度較低，第三方評估機構等較為客觀的評估角色占比重較小；評估指標導致重獎勵、清處罰，重物質獎勵輕精神獎勵，且沒有與個人績效評估分離；各級地方政府的績效評估設計組織名稱不一、隸屬機構不一，在設計指標時信息不對稱，績效指標設計不僅缺乏外部監督，內部監督也存在漏洞。

此外，我國政府績效管理還未通過立法規范化，使得在績效評估的各個環節都無法形成實施標準和監督標準，這與西方發達國家的政府績效管理還存在差距。

3我國地方政府績效評估指標體系建設的困境

3.1地方政府的績效管理改革轉型遇到瓶頸

我國政府從中央到地方都在積極轉變和提高治理體系和治理能力，提出要建設服務型政府的目標，從之前的結果型績效管理思路開始向著政府服務型績效管理轉變，但是具體的實施辦法例如轉變模式、轉變目標細化不到位等問題隨之凸顯，且沒有較為明確的對應解決方案。這一困境具體到地方，由于各地經濟發展狀況的差異，問題更加突出。如果不解及時解決，轉變的過程可能會隨著時間推移更加艱難。

3.2符合自身需求的政府績效評估機制尚未形成

我國政府早起的績效管理方式是由各地各省政府自發引進的，在引進之初具有些許盲目性，在沒有中央統一指導的情況下，照搬照抄發達國家經驗的情況極為普遍2。我國的政府行政的目的是解決公共財政、公共責任、人民滿意度等問題，具體細化到資源節約、環境保護、人口增長斷層等問題，這些問題在其他國家可能并不顯著，因而過度借鑒有可能會導致政府績效的方向誤差明顯，以績效為指導的政府工作方向也可能陷入混亂。

4我國地方政府績效評估指標體系建設的建議及對策

4.1一個完整的績效評價體系應該兼顧所有環節

績效指標體系應該是一個環環相扣的有機整體，缺一不可，這樣才能形成績效考核的完整鏈條，確保從需求與效果相契合。再需求環節設置績效指標，明確考核方向；在結果環節，注重“投入——產出”考核，績效結果不僅僅是看得見的新增成果，還要注意結果背后的資源利用量，評價其投入產出比率，依次評價結果的好壞，避免產生資源浪費和重結果不重投入的負面導向。此外，投入環節的績效評價結果還應該跟下一年的財政撥款掛鉤，通過上一年的資源利用狀況進行下一年的意愿分配，不僅能夠節省投入，還可以激勵各地政府重視發展；在生產環節尤其要設置指標，這是產生隱形績效但同時提升滿意度的重中之重，正式生產過程，不僅僅聚焦于結果，提高依法辦事的行政素養，促進政府服務水平提升；正確處理結果與效果之間的關系。

4.2拓寬民眾參與渠道

提升政府績效評估的外部評價比重，首先要提高外部參與度。拓寬人民群眾表達需求和建議的渠道，利用網絡和信訪手段，廣泛地聽取民眾意見并作出回應，提升政府公信力；將人民群眾的評價納入指標體系當中，因為人民群眾滿意度是最好的效果指標和需求指標的體現，通過此指標得分追蹤政府績效不佳的原因最為行之有效。當前在我國全面深化政府績效考核的改革進程中，公民參與問題始終是地方政府績效評估中非常重要環節，或者可以說是不可或缺的一環，而且還可以監督地方政府是否在績效評估過程中起到實質性的作用。我國政府績效評估中公民參與存在的問題，包括參與意識不強且能力有限、參與范圍狹窄且程度有限、參與成本較高且效果不佳和參與方式走樣且溝通不暢，產生這些問題的主要原因有我國公民社會建設尚未成熟、傳統政治文化的不良影響、相關法律法規的不完善和績效評估制度不健全，這說明我國在公民參與這一領域還需要繼續完善；公民參與地方政府績效評估是一個系統性的工程，需要多方共同協作推進。在我國全面深化改革的過程中，構建公民滿意的服務型政府不僅是廣大公民的期望，也是地方政府工作的方向，因此改進公民參與方式勢在必行3。值得注意的是，我國民眾的普遍表達能力較弱，在與政府進行溝通聯系時可能會出現表述不到位的情況，這就需要政府積極引導和宣傳教育，使廣開言路真正落到實處。

4.3提高第三方機構的參與比重

專業的第三方機構無論是專業度還是客觀程度都優于組織內部人員，可以由第三方機構對政府工作進行記錄節省政府的人力物力又提升效率4。政府與第三方專業測評機構進行合作，第三方機構設計符合地方政府工作實際的考核方案，考核的指標包括的每個方面所占比重可以根據地方政府自身情況進行修改并根據具體實施情況進行改進和完善。第三方機構在進行測評時，能夠保證工作過程記錄更具有客觀性。第三方機構的測評內容可以側重于隱形環節，尤其是投入和生產環節，記錄并監督政府工作過程是否嚴格遵守程序和法律；是否達到合理的“投入——產出”比例，有無嚴重浪費資源現象等等。在顯性環節的考評可以向上級機關提供記錄，給出建議，但“效果”和“結果”環節的測評分析主要還是依靠上級政府和民眾。二者的比例要合理分配，適當提高第三方評估機構的專業意見，防止政府工作人員的個人業績與政府績效掛鉤，影響測評的客觀性。

4.4中央政府引導績效管理機制的轉變影響指標體系的重建

針對我國地方政府績效管理體制亟待理順的情況，有必要由中央政府牽頭改善局面。中央政府對各級政府的績效考核負責部分進行統計，匯總各地機構的相互隸屬關系，成立專項小組對各地的情況進行分析，建設具有指導性的績效管理機關單位，對已有部門進行重組，對缺失機關進行重建，實現從中央到地方具備一條較為清晰的政府績效管理關系。在此基礎上，地方政府績效指標的設計和考核層層把關，方能行之有效。

4.5合理借鑒國外政府績效評估經驗并結合自身實際

經驗可以借鑒但不能照搬照抄，我國的政府績效指標體系不應以傳統的經濟結果為導向，而應該以人民意愿為導向建設服務型政府；嚴格區別個人績效與組織績效，將組織績效與預算掛鉤，避免組織人員由于考慮搭配個人晉升而進行該地區內粗放式經濟發展，忽略可持續性發展，忽略政府辦公的質量。我國的實際國情和發展道路與西方資本主義國家不同，更與企業管理不同，政府除了保經濟增長更承擔著社會治理的責任，因此我們要探索出一條適應國情的靈活的評價體系2。此評價體系可以包含柔性和剛性兩部分，柔性部分需體現公共價值觀、政府使命、行政文化、組織文化、社會資本投入等；剛性則包括法律法規、設計制度、政府政策、社會監督、政府組織模式等各級政府都必須遵守的部分。在評價體系建設之初，可以先行頒布權威政策，待體系機制建立成熟制定法案固化。

5總結

績效管理思想在企業和他國的實際管理應用中非常成功，因此我們必須要承認績效管理的有效性，并繼續積極探索管理經驗。但是在實際工作中，各級政府要從指標體系入手，避免較大的誤差影響最終的考核結果。我國地方政府的績效指標體系不應再繼續以結果為導向，要轉變成為以公共利益為導向的科學管理辦法，通過外部監督使得指標設計全面化、層次化，并最終以法律的形式確立。

參考文獻

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作者簡介

楊曦（1993—），女，山西太原人，廣西大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：教育經濟與管理；張菁（1994—），女，漢族，四川宜賓人，廣西大學公共管理學院社會學研究生，研究方向：社會問題、社會政策。