科研項目人員經費改革：發達國家的經驗與啟示

●高珊珊 劉俊貴

一、問題提出

科研經費管理是科研管理最重要的內容，在科研經費管理中，最受科研人員關注的就是人員費。科研人員費俗稱“人頭費”，就是科研經費中用于支付人力成本的費用。近年來，我國科研人員的人員經費逐年上漲。《2016年全國科技經費投入統計公報》表明，全國投入研究與試驗發展（R&D）經費合計15676.7億元，比起上年增長10.6%，增速提高1.7個百分點，R&D經費投入與GDP的比值為2.11%，較上年提高0.05個百分點。科研和開發機構研究與試驗發展折合全時人員39.01萬人年，按研究與試驗發展（R&D）人員（全時工作量）計算人均經費為40.4萬元。但是發展至今，我國科研人員費依舊偏低。資料顯示，我國科研人均每年勞務成本約為日本的1/12或韓國的1/6。不僅如此，我國科研經費管理中“重物輕人”的傾向也比較嚴重。顯然，這樣的激勵強度與科研人員的智力投入明顯不成比例，“人”是生產力最活躍的要素，當有些科研人員無法得到相應激勵時，甚至會通過種種違規途徑套取科研經費以獲取補償，所以科研經費“跑、冒、滴、漏”的現象時有發生。

進入新時代，新的挑戰已然到來，新的使命正在召喚新的變革。他山之石，可以攻玉。為探求科研項目人員經費管理的先進經驗，破解我國科研項目人員經費管理“跑、冒、滴、漏”的現實困境，本文全面梳理了美、英、德、法、日等發達國家科研項目人員經費的管理情況。通過分析國外的先進經驗，結合我國科研項目人員經費管理的實際問題，以探索新時代中國科研項目人員經費管理的變革路徑，進而提高中國科學研究的效益，助推創新性國家建設。

二、研究設計

（一）研究目標與核心任務

在探求中國科研項目人員經費管理困境的解決辦法這一核心目標之下，本研究有三個具體的研究目標：一是收集美、英、德、法、日等主要發達國家科研項目資金基本情況，梳理總結科研項目資金管理的模式和特點；二是結合發達國家科研項目人員經費管理的先進經驗，反思中國科研項目人員經費管理的問題及原因；三是結合中外進行比較與反思，提出中國科研項目人員經費管理改革的政策建議。

（二）研究內容與技術路線

本研究采用比較研究的經典范式，在縱向邏輯上按照“問題——經驗——反思——對策”的結構，依次推進經驗總結、問題反思和政策咨詢的研究內容；在科研項目人員經費管理的橫向邏輯，也就是具體問題的分析上，按照“經費依據——經費比例——經費撥付”的分析框架，依次分析美、英、德、法、日和中國的科研經費管理經驗與問題。

（三）研究方法與資料來源

1、元分析法。國內外的比較研究首先在于文獻資料的收集、整理與分析。本研究的文獻法一是與國外科研管理機構、科研機構、科研人員進行溝通，登錄網絡，獲取第一手材料和數據；二是對一手外文文獻進行翻譯和深加工，進而達到元分析的效果。

2、訪談調研。在文獻元分析的過程中，為了核對相關數據、案例、流程等，本研究主要通過電郵或電話等渠道訪談，深度了解美、英、德、法、日科研項目人員經費管理的細節問題和真偽問題，確保比較研究的信度與效度。

3、比較研究法。在系統分析和總結美、英、德、法、日科研項目人員經費管理經驗的基礎上，還需要進行經驗和問題的中外比較，通過比較、借鑒、批判與反思等多方面的探究，為中國科研項目人員經費管理改革提供政策建議。

三、結果分析

通過廣泛的文獻資料收集與整理，系統總結和歸納美、英、德、法、日科研項目人員經費管理的現狀如下。

（一）美國：“項目制管理”的科研項目人員經費管理

美國科研經費管理制度比較注重效率和可操作性，科研經費管理主要實行項目制管理，安排了專門的財務人員協助科研項目負責人管理經費賬戶。在科研經費的使用中，以行政管理和預算局 （Office of Management and Budget，OMB）制定發布的 A-21通告（Circulars A-21）為主要法律依據，按照“不營利不損失”（no-profit-no-loss）的原則報銷科研項目的全部成本。美國的“人員費”是在直接費用中列支的。通常情況下，工資福利約占直接費用的43%，包括科研人員3個月的工資（公立大學），約占19%；研究生、博士后和聘用技術人員的工資以及研究生學費的減免等，約占24%。科研項目人員經費比例的通常計算法則是科研人員在單個項目投入時間占自己總投入時間的百分比乘以基本薪酬和福利。例如，單個項目投入25%，則可以提取的人員費是（基本薪酬+福利）×25%；如果同時承擔多個項目，各個項目投入時間百分比加總不得超過100%。

在美國，全職科研人員費有嚴格限制，而且不同部門的科研項目中允許支付工資的額度也不一樣。在預算中需明示所有人員費，并進行審計，不允許以預算所列人員費以外的評審費、咨詢費等形式發給個人。這種人員經費的分配制度一方面激勵了科研人員的積極性，另一方面也保障了科研人員薪酬的相對公平性。美國研究型大學每年發放科研人員9-10個月的工資，并由科研項目經費列支剩余2-3個月的薪酬，但不論科研人員承擔項目的大小和數量，來源于大學和科研項目經費中的工資和薪酬不能大于其全年工資總和。當收入達到年薪標準，科研人員一分也不能多取，科研經費工資預算有剩余額度的，應將余款上繳學校。這種薪酬制度在實現內部公平性的同時保證了不同研究人員的薪資差異性，減輕了科研人員為獲得額外收入而盲目大量申請導致科研項目量多質低的問題。

（二）英國：“雙重資助體系”的科研項目人員經費管理

英國在科研資助方面實行“雙重資助體系”。在科研經費分配方面，根據高校的科研水平和規模進行資助。從1999/2000年度至2003/2004年度，英國開始在高校推行透明成本計算方法 （Transparent approach to costing，TRAC）。從2005年開始，為徹底解決高校可持續發展問題，英國出臺了全經濟成本計算 （Full economic cost，FEC）方法，用以計算項目實際耗用的所有成本。全部科研項目成本核算的方式與內容如表1所示。

表1 英國科研經費的分配結構

如表1所示，英國科研項目的人員經費支出主要來自直接發生成本（Directly Incurred Costs）。在英國，科研項目人員費的計算基礎是所需人員的實際工資和實際投入到該項目的時間，或受聘人員的工資等級（salary banding）和預計的工作時間。計算一名教授在被項目專門聘請時的人員費：該教授的人員費=該教授實際工資水平×該教授在此項目的服務時間。在實際執行時，應采用出勤時間表（Timesheet）記錄人員費歸屬直接分配成本的科研人員的實際工作時間，并將工作時間轉化為全時當量（FTE），或將工資轉化為一種每小時的比率。研究人員對項目最大投入時間為1650h/年①，即在1年的44周里，每周投入37.5h。英國研究理事會競爭性科研項目中允許按工作量分攤個人薪酬，但并不影響科研人員總體收入水平。為了避免發生重復列支人員費等現象，英國公共科研機構對科研人員的薪酬實行穩定的崗位工資制，而非項目提成制。根據業績等情況，薪酬每年或有一定浮動但沒有獎金或提升等可變薪金。因此，英國科研項目的人員經費撥付十分公平。

（三）德國：“零基預算”形式的科研項目人員經費管理

德國項目經費基本上采用零基預算的形式，有自上而下或自下而上兩種方式。德國政府把非競爭性和競爭性科研經費資助模式相結合，以此來調控科研發展的方向，在科研經費監督方面，實行“內部控制+外部監督”的監管模式。德國科學基金會（DFG）對于項目申請經費支出的使用范疇明確為人員費用、儀器費用、耗材費、差旅費、論文發表費等。DFG的項目資助經費中，70%用于人員工資，其他30%用于材料的加工、購買小型儀器設備以及差旅費，項目負責人不能從項目中拿薪金，項目中的人員工資預算只能用來招聘博士生、博士后及雇傭其他研究人員。在德國競爭性研究項目中，人員費約占預算的80%以上，按照人員分類和人員費用標準核算向參與研究的非固定職位人員發放人員費，課題負責人本人與有固定職位的人員均不能在科研項目經費中支付人員費。其中，DFG人員費資助參照標準如表2所示。

表2 德國DFG人員費資助參照標準

在德國，對于項目聘請的研究人員應說明被聘請的合同期長度、研究者學位或職稱、每周工作時長占標準工作時長的比例；對于支撐系列人員應說明基于申請人機構一般情況的預估資金額度。在項目描述中需簡要說明每個項目成員的工作任務，這些任務必須與工作方案中提到的各項工作相一致，并且還應解釋支撐人員的工作性質和范圍。對于沒有學位的支撐人員的聘任，需要證明其參與項目的必要性，并盡可能列出其姓名。對于訪問學者費用需說明總額并提供人數、住宿時間的合理證明。需要注意的是訪問學者酬金只有在極特殊情況下可提供。如需邀請研究人員開會，需另外通過會議模塊提出資金申請。此外，DFG不負責承擔的費用包括申請人作為首席調查員的薪酬、秘書服務支出、建筑家具支出或租金、一般材料費（辦公家具、工具、工作服）、辦公用品、郵費、通行費、財產保險費、使用大學計算設施的費用、非DFG設備的升級或維修費用、可退增值稅等。

（四）法國：“以績效為導向”的科研項目人員經費管理

法國執行“以績效為導向”的績效預算政策，通過“任務—項目—行動”的框架分級執行。法國國家科研署的一般性項目資助根據項目執行機構的性質采取不同方式，對于公共科研機構，資助除固定人員費之外的所有項目所需費用，包括設備費、項目存續期間的合同人員費、差旅費、外包費和管理費等。其中，參與項目的固定研究人員與技術人員的薪酬由所屬科研機構根據國家預算撥付，不在項目中開支。

法國人員費指的是直接參與科研項目的人員費用，主要包括毛工資、津貼（如帶薪假期津貼）等。其中，參與人員包括兩類：一類是編制內人員的固定費用；另一類是項目實施期間，承擔單位臨時聘用的人員費用，此類人員還可以申請ANR的額外補貼 （博士生除外，法國政府已有相關補助）。法國國家科研署對合同人員的資助有特別規定，要求進行不穩定率的計算。不穩定率 （%）=項目中受科研署資助的合同人員/所有參與項目的人員。不穩定率必須低于30%。其中“項目中受科研署資助的合同人員”不包括博士生和實習生，“所有參與項目的人員”包括不受科研署資助的終身人員以及受資助的合同人員，人員的統計按工作時長人/月計算。受資助的公共科研機構均提供科研署資助的合同人員名單，并詳細說明其在項目中的工作時長（人/月）、工作起始與結束時間、人員總成本等。

（五）日本：“活分配嚴監管”的科研項目人員經費管理

日本政府向高校和公共科研機構提供的研究經費主要包括兩種：運營補助金（類似事業費）和競爭性資金。運營補助金，主要用來支付研究人員和輔助人員的工資、最低限度研究經費、研究基礎運營費（保養和維護設施費用、設備費）等，這類經費是高校和科研機構的主要經費來源，大約占總經費的90%左右。2011年起，JSPS允許科研人員靈活調整年度預算，不再以年度為單位對資金進行會計處理，增加了科研人員對資金使用的靈活性。如果由于不可預見的因素導致項目無法在當年按時完成，項目可以在下一年度繼續進行。對于其他沒有明確限制的項目，負責人可以結合使用經費。但是，將研究經費用于不正當用途的課題負責人及合作研究人員將面臨嚴肅處理，需在規定期限內返還部分或全部的研究費，并取消其2-5年申請科研經費的全部資格；對于情節嚴重的挪用科研經費行為，最高可限制其10年不得申請該競爭性經費。

日本科研經費項目預算中與“人員費”有關的科目是人件費和謝金。人件費包括兩部分：一是與業務直接相關的研究人員經費，具體包括雇傭人員的雇傭費用、在讀博士及博士后等機構直接雇傭研究人員的人件費、特殊儀器的人員操作費用、勞務公司派遣的研究人員費、其他機構借調的研究人員費等。二是科研輔助人員的費用，包括調查研究助手、研究輔助工作的臨時工、技術助手、秘書、事務性助手、教務工作助手等。謝金是業務實施過程中提供知識信息技術幫助的經費，具體包括研究實施過程中外部專家出席專家會的謝金、研究會的謝金、對研究有幫助的提供個人專業技術的專家謝金（講義制作、技術指導、稿費、查讀、校正）、口譯筆譯謝金（委托個人的）、未簽約的學生勞務費、被實驗人的謝金等。日本相關法律規定，項目負責人和課題組成員不能從項目中支出人件費和謝金。這是由于國立科研院所的科研人員、國立大學教職員工屬于國家公務員，國家支付工資相當于已經購買了勞動，因此不可以再從國家科研經費中取得報酬。半官方財團、企業的科研人員也不得支出勞務費作為個人報酬，其收入由所在單位予以支付。

四、經驗總結

人員經費是一個關聯性的概念。在內涵上，科研項目人員經費是指用于支付人力成本的費用；但在外延上，人員經費又與勞務費、工資收入緊密相關。立足于中國科研項目人員經費管理制度的實情，與美國、英國、德國、法國、日本的比較結果如表3所示。

對中國與美、英、德、法、日五國科研項目人員經費的比較分析可以發現，中外科研項目人員經費管理都呈現出“勞有所得”“多勞多得”“依法獲得”和兼顧公平與效率的特點。

（一）正當勞務費不限比例，保障非在崗人員勞有所得

在中國與美、英、德、法、日五國科研項目人員經費的比較分析中可以發現，所有國家的科研經費管理中，各類科研人員的勞務性費用開支的范圍、比例限制等基本一致——都堅持勞有所得的原則，且勞務費無比例限制。在勞務費的撥付對象上，盡管由于各國科研制度和法律法規不同而稱謂有所不同，但是所有正當勞務費的撥付都主要給了課題組內非在崗的科研人員。通常是博士后、研究生、訪問學者、科研助理、臨時聘用科研人員等，也包括技術員、程序員、兼職工等非學術工作人員的勞動付出。在勞務費的撥付款項和內容上，除了參與課題人員的正常勞務報酬外，還包括社會保險補助、失業險和工資稅、實習津貼等相關費用。在勞務費撥付的標準上，所有國家都參照國內統一的工資標準，我國主要參照當地科學研究和技術服務業從業人員的平均工資水平。

表3 中外科研項目人員費及科研人員收入對比

由于各國國情不同，特別是法律制度與科研體系存在差異，中西方國家在勞務費的撥付上也存在著某些差異。最大的差異就是勞務費用的絕對數額相差懸殊。中國博士后、研究生、訪問學者在科研項目中所獲得勞務經費的絕對數額相較于西方發達國家明顯偏低。這種差距一方面是因為中國特殊的經費撥款渠道進行了專項經費分流。事實上，中國博士后、研究生、訪問學者等在獲得科研項目的直接勞務津貼外，還享受國家其他專項經費的支持。博士后、研究生等有專門的經費渠道，包括生均撥款制度（每年約189億元）、博士后日常經費（每年約9.6億元）、博士后科學基金（每年約5.6億元）等。另一方面，是因為各地對于科研政策的執行出現了偏差。部分課題組因為博士后、博士等已經享受專項資助就不再撥付或者減少撥付相應勞務所得，進而造成了這種數額偏差。

（二）直接人員經費靈活管理，鼓勵在崗人員多勞多得

比較發現，中西各國在直接性的人員經費撥付上存在著較大差異。一類是日本、法國、德國等國，有固定薪酬的在職人員不可以從科研經費中列支人員費。德國國立科研機構的機構式預算撥款已經包括了固定人員薪酬；法國國家科研中心的科研人員采用公務員管理體制，是固定工資的模式；日本的科研經費主要以穩定性機構式預算撥款為主，競爭性經費比例很低，因而不能從項目中列支用于固定人員的費用。另一類是美、英兩國在約束條件下允許 “人員費”在直接費用中列支。美國研究型大學每年發放科研人員9-10個月的工資，并由科研項目經費列支剩余2-3個月的薪酬，但所有薪酬不能超過其12個月工資的總和。英國則允許按工作量分攤個人的薪酬，如屬于直接發生成本的人員費的計算基礎是所需人員的實際工資和投入項目的實際時間。主要國家科研項目預算中固定人員工資支出規定如表4所示。

表4 主要國家科研項目預算中固定人員工資支出規定

各國對于人員性開支的政策差異較大，英美等國家允許在科研項目中開支一定的薪酬；德、法、日等國家不允許固定人員開支任何人員性費用。我國的現行政策相對居中，允許在科研項目中開支一定比例的績效獎勵。事實上，盡管各國對于科研項目的直接性人員費用規定不盡相同，但是，在這些規定的背后，卻又有一個相同的地方就是基本堅持了“靈活管理，鼓勵多勞多得”的法則。允許撥付人員性經費的國家則是直接性地鼓勵多勞多得，其他國家不能直接撥付人員性經費是因為研究人員固定工資和薪酬的規定，但是這并不影響研究人員從項目研究中獲得人員經費以外的合法收益，因此，所有國家對在崗科研人員的人員經費管理體現了“靈活管理，鼓勵多勞多得”的特色。

（三）科研項目與工資掛鉤，保障科研人員的基本福利

科研項目與科研人員的工資績效緊密相關。從中國與美、英、德、法、日的比較可以看出，發達國家十分重視科研人員的基本保障和福利，基本處于中等偏上水平，并且穩定性、保障性較強。美國科研人員工資福利約占直接費用的43%，包括科研人員3個月的工資（公立大學），約占19%；研究員、博士后和聘請人員工資以及研究生學費減免等，約占24%。英國研究理事會允許競爭性科研項目中按工作量分攤個人薪酬，但并不影響科研人員總體收入水平。德國的競爭性研究項目中，人員費約占預算的80%以上，按照人員分類和人員費用標準核算向參與研究的非固定職位人員發放人員費；法國國家科研署對合同人員的資助有特別規定，要求進行不穩定率的計算，不穩定率必須低于30%。日本科研經費中的運營補助金，主要用于支付研究人員以及輔助人員的工資、最低限度研究經費。

與美、英、德、法、日等發達國家相似，我國科研機構和高校研究人員也都有穩定的崗位工資。不同于美國只發9個月固定工資，中國科研院所、高校的科研人員都是按12個月發放固定薪酬。但是相較于發達國家來說，我國科研人員的工資水平整體偏低，而且科研人員的工資收入差異懸殊。一方面，我國收入分配制度改革滯后，固定工資標準較低。另一方面，我國由于沒有統一的工資性收入標準，因而只能參照當地的平均水平，這可能造成不同單位之間、不同領域之間、不同人員之間的相對差異。可以說，我國科研人員薪酬水平普遍低于市場水平，甚至低于社會平均水平。“中低基本工資+高科研收入”收入模式使廣大科研人員得以維持生計，也使“高科研收入”部分處于“灰色”地帶，甚至于出現各種失控甚至違法犯罪。

五、問題反思

比較分析中可以發現，科研項目人員經費的勞務費已經相當明確和一致。但是，在崗人員的直接性人員費用、費用比例以及直接性人員費用與固定工資薪酬之間的關系爭論較大。事實上，盡管《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）規定“加大對科研人員的激勵力度，取消績效支出比例限制”，但是在我國，是否可以直接支付人員性費用、支付的具體比例如何確定，以及科研人員整體工資偏低的問題依舊值得反思。

（一）在崗人員的科研項目人員經費是否該明確撥付

除了美國英國可以在約束條件下撥付直接性人員經費外，大多數國家對于高校和科研院所的正式在編人員的勞動支出都不能開支條目，正式編制的工作人員都不是勞務費和專家咨詢費所面向的對象。我國的間接性績效獎勵也才剛剛實施。那么，在崗人員的科研項目人員經費是否該明確撥付？從現有的研究和調查來看，多數人認為需要為在崗人員支付科研人員經費。原因有三：首先，科研活動的本質是人的腦力、智力的創造性活動，而不是儀器、設備等物的因素。因此，科研經費不僅要補償項目本身的增量成本，還要補償設施維護、人工和管理等方面的與教學、科研等其他項目共享的成本。按照“勞有所得”的基本法則，科研人員在科研項目的執行過程中付出了創造性勞動，理應獲得相應的激勵和報酬。其次，現行科研管理政策認為從事研究是在崗科研人員和教師的“分內之事”，不再給其撥付人員經費是為了杜絕“一份勞動獲得雙份收入”。這種政策從絕對公平的角度出發，既不符合市場經濟規律和科研規律，也與鼓勵科研創新的目的相違背，反而讓部分人分散精力做橫向創收性研究項目，甚至于用非真實的發票抵充、報銷“合規”費用，就變得不可避免。再次，對“額外”的科學研究，給予適當的經濟補償，既符合市場經濟規律，又可以調動廣大科研人員的科研積極性，用“合法”“光明”的科研經費對誠實的科研勞動進行經濟補償，使原本合理的事情合法化，一方面維護了法律的嚴肅性，另一方面也為嚴格執法創造了條件。

（二）科研項目人員經費具體撥付比例的確定標準

盡管中國、德國、法國、日本等國家還沒有開始實施直接性的人員經費撥付，但在未來科研經費管理的改革中撥付直接性人員經費是必然的。美國、英國在一定約束條件下撥付直接性科研人員經費給我們的改革提供了啟示。我國《意見》只是提出“提高間接費用比重，加大績效激勵力度”的意見和“20%-15%-13%”的三個建議性比例。那么，到底要根據什么確定科研項目人員經費具體撥付比例？首先，尊重科研活動的基本規律。當前我國科研人員經費的撥付存在著嚴重 “一刀切”的問題，沒有按照科研活動的需求來分配和使用科研經費，忽視了科研活動中對“人”的激勵和科研活動的“不確定性”，最終的結果是導致了人員費用相關規定與科研工作需求脫節。因此，如何按照科研規律和科研需求來撥付經費是未來需要解決的課題。其次，科研人員經費的撥付必須有客觀的尺度差距，體現“多勞多得”的原則。我國《中央財政科研項目專家咨詢費管理辦法》明確高級專業技術職稱人員的專家咨詢費標準為每人稅后1500-2400元／天，院士、全國知名專家可按此標準上浮50%；其他專業人員的專家咨詢費標準為每人稅后900-1500元／天。同理，直接性人員經費的撥付也需要參照客觀的標準尺度和等級。最后，直接性的科研經費撥付必須在綜合尺度上把關，兼顧效率和公平。在人員經費撥付的直接制度和等級尺度鼓勵“多勞多得”、提升效率的基礎上，還應該有相對性的制度來保障公平，杜絕人員經費的差距過度拉大，而形成學術資本寡頭。因此，要在保證人員經費的等級和層次的基礎上，出臺絕對紅線尺度，限制過高額度人員經費出現影響科研收入的公平性。

（三）影響科研人員基本工資收入與生活水平保障的因素

工資收入也與科研項目的人員經費緊密相關。從發達國家的經驗來看，美、英、德、法、日的科研人員工資收入較高，且生活水平高于國內平均水平。然而，從絕對數額來看，我國科研人員的工資收入水平偏低，乃至于影響了部分青年科研人員的生活水平。我國科研機構以國有為主，科研人員的工資由基本支出人員經費財政撥款渠道單獨解決。科研人員具有穩定的收入來源，并按照職稱、工作年限等劃分薪資等級，相對合理地體現了科研人員的貢獻大小。這種制度設計的合理不用質疑，但是因為多方面的制度因素限制并影響了科研人員的經費獲得與使用，進而影響了他們的工資收入與生活水平。那么，該如何保障科研人員基本的工資收入與生活水平？事實上，我國科研財政項目經費已經相當足額，但是“重物輕人”的科研預算傳統，以及科研勞務費報銷的客觀限制與直接性人員經費撥付不明確，讓科研人員收入相關度不夠，激勵效果不明顯。有調查發現，近七成科研人員認為科研經費使用規定嚴重或較為嚴重地影響到科研積極性。其中，27.62%的科研人員認為科研經費使用規定嚴重影響科研積極性，40%的科研人員認為科研經費使用規定比較嚴重地影響了科研積極性。因此，我國科研人員工資收入偏低和可支配科研收入偏少的根本原因不在于國家投入的絕對數量偏少，而在于科研經費預算“重物輕人”的傳統，以及科研經費報銷和使用過程中的層層關卡，讓科研經費的使用與科研活動規律相背離，影響了科研經費的貢獻價值，進而讓科研人員所獲得的絕對收入和可支配經費減少。

六、政策啟示

2016年，習近平總書記曾在各種會議中多次強調，“要著力改革和創新科研經費使用和管理方式”。在2018年兩院院士大會上，習總書記又強調“把人的創造性活動從不合理的經費管理、人才評價等體制中解放出來”。因此，站在新時代的歷史起點上，我國科研項目經費管理要結合國際先進經驗與我國科研經費管理的現實問題，以人為本，完善科研經費使用管理辦法，補償科研人力成本。

（一）堅持勞有所得，進一步確認人員經費撥付的合法性

科學研究的根本在于創新，而科學創新的根本在于科研人員。因此，調動科研人員的積極性才是變革科研經費管理的根本目標。從國際經驗來看，除了常規的勞務費、專家咨詢費之外，美國、英國還可以直接性撥付科研項目人員經費。中國也提出了“提高間接費用比重，加大績效激勵力度”的意見，但是尚未從法律法規的角度去規定科研項目人員經費撥付的合法性。因此，建議堅持勞有所得、依法辦事，從鼓勵廣大科研人員的積極性、創造性出發，在《意見》的基礎上，進一步以法律法規的形式確定科研項目人員經費撥付的合法性，實現科研人員勞務報酬的“陽光化”。一方面允許科研人員從科研項目的間接經費中，提出績效獎的部分；另一方面，也可以參照美國英國的經驗，允許科研人員用科研經費給自己撥付合理的薪酬。

（二）兼顧效率公平，詳細規定人員經費撥付的尺度比例

從美國、英國的經驗來看，科研項目人員經費的撥付是需要約束條件的。在政策的設計上，允許科研項目人員經費節制撥付是為了肯定科研人員的勞動投入，鼓勵科研人員積極投入科學研究與科研創新，這是科研項目人員經費撥付的“效率”法則。但是，在一個國家范圍內，不同區域、不同領域的研究工作者，客觀上存在著多元化的差異。特別是在我國，區域差異、城鄉差異和行業差異相當懸殊。因此，在效率取向鼓勵直接撥付科研項目人員經費之外，還必須兼顧公平，設置科研項目人員經費的撥付比例，在宏觀上調節科研項目人員經費的不合理差距。一是根據科研工作者的工作業績、工作能力等要素，設置等級性撥付尺度，按照適度差異的原則撥付科研項目人員經費；二是設置科研項目人員經費的絕對紅線尺度、優化科研項目人員經費的比例，對于超出紅線尺度、拉大收入差距的部分進行稅額或其他方式的調控。

（三）優化經費結構，提高科研人員的可支配學術性收入

我國科研經費的絕對投入已經比較可觀，但是與發達國家相比，我國科研人員的工資收入卻相對偏低，尤其從科研項目中獲得的可支配收入明顯不夠。研究發現，造成我國科研人員工資收入相對偏低的重要因素在于“重物輕人”的科研預算制度和過于死板的科研報銷制度，在絕對科研經費數額既定的情況下，科研人員獲得的可支配收入十分有限。因此，建議一方面適當增加國家科學研究的經費投入。另一方面，在既定的科研經費中，優化經費結構，變革科研項目經費的分配制度，擴大人員經費的比重，減少人員經費的撥付程序，讓科研人員獲得更多的可支配收益。此外，也要加大科研成果的技術轉移和應用，將科研成果轉化為科研人員的增收獲益。

（四）強化審計監管，杜絕科研腐敗，提高科研經費效益

從美、英、德、法、日的經驗與我國科研項目管理“跑、冒、滴、漏”的現實問題來看，擴大科研人員的經費管理自主權、提高人員經費比例、減少科研項目經費審批并不意味著可以放松科研經費的監管和審計。因此，必須強化我國科研經費的監管和審計，杜絕科研腐敗，提高科研經費效益。一方面，進一步強化科研經費管理，緊跟全面從嚴治黨、進一步加強黨風廉政建設的腳步。從科研經費管理的實踐中積累經驗，不斷對科研經費管理制度進行動態調整和完善。劃好科研經費的“底線”和“紅線”，讓更加明確清晰的制度在保障科研事業的健康、可持續發展的同時，也能保護廣大科研人員。另一方面，應研究形成全覆蓋、立體式的監管網絡，綜合運用外部紀檢和外部審計、內部財務檢查和內部審計等手段，讓違法使用科研經費的“害群之馬”無處遁形。■

注釋：

①1650小時是每年除法定休息日、假期后的工作時間，由于未計入病假、產假和哺乳假，工作時間高估了5%-15%。