國家審計法律責任體系研究

●黨 博

國家審計致力于糾偏報錯，發揮監督財政資金的作用，有序保障國家治理水平。國家審計法律責任是指在國家審計監督工作中產生的相關法律責任，一般有兩種情況，一種是審計機關及相關人員或中介機構在審計公務時出現的因違法違規、過失、違反合同約定等應承擔的法律責任；另一種是被審計單位因違法違規應承擔的法律責任，例如審計中發現的賬賬不符、賬實不符等情況。我國對審計法律責任完整立法是在1994年通過的 《中華人民共和國審計法》（以下簡稱 《審計法》），之后在2006年修訂完善了審計法律責任，進一步明確相關細則。除《審計法》之外，行政法規、地方性法規和規章也涉及國家審計法律責任，法律責任體系總體呈現一元多層次立法的特點。

一、國家審計法律責任體系現狀

（一）立法結構

我國現有國家法律責任體系構成中，責任條款的來源涉及法律、行政法規、部門規章和地方政府規章等，是以審計法為核心的一元多層次立法形式，主要呈現國家層面立法較少、地方立法數量較多的現狀。

法律層面僅《審計法》用專門章節描述了審計法律責任。既規定了被審計單位違反審計法相關規定所承擔的責任，也規定了審計人員的審計法律責任。

行政法規中《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《審計法實施條例》）也是專章規定，責任主體同樣包括被審計單位和審計機關人員。其他行政法規均為條文內容，未有專門章節詳細規定，例如《財政違法行為處罰處分條例》第二十八條和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》第十二條。

審計法律責任部門規章是由審計署制定并頒發的業務規章，也包括除審計署外的其他部門自行發布的審計行政規章。部門規章多數按獨立條文方式規定國家審計法律責任，而不是設立專門章節。

涉及審計法律責任的地方性法規和政府規章數量較多，共107部，大多以上位法為基準根據本地需要對審計責任進行規定，主要涉及政府投資或建設、財政預算審計、一般性審計條例及法定代表人離任等方面審計責任條文規范。

（二）責任主體

國家審計法律責任存在的前提是審計法律規范，產生于行使審計監督權力的過程中。開展審計的審計人員和接受審計的被審計單位，盡管在審計過程中所處地位不同，但雙方都有遵循相關審計法律法規的義務并享有一定權利，違反審計法律法規應承擔相應法律責任，因此二者均為審計法律責任的主體。我國現有審計法律責任體系中，責任主體分為三類：一是開展審計的相關人員，即實施審計的主體，包含各級國家審計機關、審計機關中從事審計業務的人員、審計機關授權實施審計的特派人員等；二是被審計單位及相關人員，即接受審計的主體，包括被審計單位主管人員和其他責任人員等，例如國務院、地方人民政府各部門、國有企業、國有資產占控股地位的企業等；三是與審計法律規范有關的中間機構，例如接受國家審計委托的社會中介機構和專業人員等。

1、開展審計的機構及相關人員。《審計法》第五十二條規定，開展審計的機構及相關人員違反一系列義務性規定要求的，需承擔法律責任。《審計法實施條例》第五十五條根據《審計法》規定了同樣內容，另增加了“審計人員違法違紀取得的財物，依法予以追繳、沒收或責令退賠”的規定。地方性法律法規對審計人員違反法律規范的責任追究內容較簡單，基本同《審計法》。

2、被審計單位及相關人員。國家審計法律責任條款對被審計單位及相關人員的法律責任規定較多，《審計法》第四十三至四十四條、第五十至五十一條，將被審計單位和直接責任人納入審計主體范圍，規定違反審計法律法規應采取的懲罰措施，嚴重致犯罪的將追究刑事責任。《審計法實施條例》第四十七條、四十九條、五十四條規定了違反審計法實施條例的處罰類型，增加罰金形式的行政處罰方式，并規定罰款金額范圍。地方性法規和政府規章對被審計單位和相關人員主要圍繞上位法進行重復規定。

3、與審計法律規范有關的中介機構。因國家審計過程中，存在審計機關依法聘請中介機構及專業人員進行審計的情況，承接國家審計的中介機構以及相關工作人員即是審計法律責任的主體。對被授權的社會中介機構進行審計法律責任的規定只存在于地方性審計法律責任立法中，約30%的地方性法規針對社會中介機構及工作人員在審計過程中因違反合同約定、未全面提供審計報告而承擔的法律責任進行了立法。

二、國家審計法律責任類型的適用規范

我國現有國家審計法律責任主要規定的是行政法律責任和刑事法律責任，其中刑事法律責任規定均按照《審計法》描述，地方性法規等基本無其他展開。行政法律責任，地方根據實情在上位法的基礎上進行了細化，另外極少數地方立法規定了民事法律責任，在《審計法》和《審計法實施條例》上進行了延伸。

（一）行政法律責任

《審計法》《審計法實施條例》規定，行政法律責任主要是針對被審計單位的制裁性責任，包括責令改正、通報批評、給予警告、沒收、追繳或責令退賠違法所得等等。

地方性行政法規在行政法律責任形式的規定上有一定延伸，增加了治安處罰、停業整頓、吊銷、取消從業資格、暫停執行業務等責任。對責令改正、通報批評、給予警告的規定內容與審計法相比，同樣包括被審計單位和審計人員及中介機構，對違反規定的社會中介機構或其他專業機構的專業人員，審計機關有權與該機構解除協議；對被審計單位的直接責任人員，地方審計機關的做法是先提出處分建議，上報有關部門對責任人依法給予行政處分，不會直接處理。對沒收、追繳、責令退賠違法所得，規定了違反國家規定的本級各部門、各級政府的上級審計機關、政府和主管部門開展財務處理的措施。

審計人員承擔行政法律責任的適用規范，除《審計法》和《審計法實施條例》有條例規定外，地方性法規和行政規章基本按照審計法規定展開，部分進行了細化，主要分為六類，一是隱瞞審計發現的重要問題，二是與違法違紀者合謀串通舞弊，三是違反國家有關廉政規定，四是違反回避規定，應當回避而未回避，五是泄露國家機密和商業機密，六是其他違反法律、法規的行為。

（二）刑事法律責任

刑事法律責任在審計法律法規體系中規定并不詳細，未規定罪名和刑罰內容，需依據附屬刑法規范定責，條例內容均列示“依法追究刑事責任”，并且責任主體主要針對被審計單位和社會中介機構及其他專業機構。在《審計法》和《審計法實施條例》規定的前提下，地方性法規和部門規章基本使用該規定，未做延伸。

刑事法律責任的適用類型包括被審計單位無視或者拖延提供與審計事項有關的材料的，或者拒絕、妨礙檢查的；被審計單位轉移、隱匿、篡改、毀滅會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料的；被審計單位轉移、隱匿違法所得的；被審計單位有報復陷害審計職員構成犯罪的，審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守，或者泄露所知悉的國家機密、商業機密，引起犯罪的。以上均要追究刑事責任，至于該如何追究，只能通過援引附屬刑法規范中與審計法規相聯系的部分，用于定義審計刑事責任。

（三）民事法律責任

關于民事法律責任，《審計法》和《審計法實施條例》未出現該類條例，僅部分地方性立法中有涉及，分類為賠償責任和違約責任。例如政府注資項目審計，社會中介組織及專業人員若出現違反有關法律、法規的行為，即違反合同約定，審計機關可追究違約責任。

賠償責任的違法類型有部分規定，但就如何履行賠償責任適用規定較少。主要有社會中介機構或工作人員違反保密規定，在審計報告中弄虛作假，應承擔賠償責任；打擊抨擊或者陷害檢舉人、實證人、資料給與人和審計人員造成損失，需承擔賠償責任。

三、存在問題

（一）現有法律條文規定重復性高

從上文總結可得出，國家審計法律責任體系以上位法為中心，例如《審計法》《審計法實施條例》專章對審計法律責任作了規范，行政法規、部門規章、地方性立法基本重復《審計法》《審計法實施條例》所規定內容，屬于執行性立法操作，少有符合地方詳情的立法，僅僅是在行政法律責任中的罰款金額、沒收違法所得、賠償形式等內容上進行延伸規定，而忽略了地方審計行為的實際情況，特別是各地審計監督辦法、預算執行情況審計監督辦法等重復上位法內容較多，107部地方法律法規中超過90%的條款對上位法內容無展開。在法律、行政法規等上位法已經有規定的情況下，地方性法律法規沒有必要再次重復上位法的內容，可從自主實際情況延伸立法。

（二）審計責任主體失衡

國家審計的權力巨大，包括代表國家實施審計監督、獨立實行審計監督權等權力，且國家審計不受其他組織的干涉，為給出審計結論有權要求被審計機構主動執行或協助相關實行。同時審計監督范圍廣泛，不但可對各級政府機關、國有企事業單位進行監督，還可對經濟執法部門等進行監督，范圍涉及微觀和宏觀層次部門。當前我國法律規范中用較大篇幅描述了被審計單位和組織的法律責任，而對審計組織和開展審計的相關人員承擔法律責任的條文規定較簡單，僅在第五十二條描述了對審計人員定責的規定，且具體懲罰機制未有描述，無法對其形成有效限制，《審計法實施條例》也只是在第五十五條規定審計人員責任，與審計人員的權力相比，顯示出審計責任主體的失衡。該失衡主要體現在以下幾方面，一是未對審計工作中應承擔領導責任的各級政府及上一級審計機關規范法律責任，上級不重視、不把關，下級部門效仿應付了事。二是對法律主體責任規定較輕描淡寫，例如《審計法》和《審計法實施條例》對審計人員均是僅有一條規范，只描述了違法情況下應給予處分，未對處分形式與適用規范進行展開，不夠具體全面，部門規章、行政法規及地方性法律法規沿用審計法內容，對開展審計的相關人員定責均輕描淡寫。實際審計工作中，存在審計機關在執法過程中不嚴格執法，對違法問題應發覺而未發覺；因違背原則，應披露而不披露相關問題，以及應處理而不處理的行為，現有法律制度的描述缺乏相關禁止性規定，缺少對責任執行的規范，從而長期以來忽視了審計人員的失職責任。

（三）責任追究法規不夠健全

《審計法》和《審計法實施條例》均有規定大量需執行的、禁止性的規范，但是對相應的法律責任執行方式描述簡單，目前的形式更多為譴責違法行為，未充分展現法律責任機制，審計的違規成本較低。對審計機關或相關人員的法律責任，現有條文規范大部分是行政處分，只有少數規范行政處罰，且缺乏實施操作細則。對被審計單位及其相關人員的法律責任，如通報批評和警告等為主的行政責任是通過對被審計單位或相關人員的否定性評價而施加輿論和心理壓力，但此種形式對違法者名譽、信譽只是暫時性的影響，懲罰易流于形式，無法獲得有效懲戒效果。未對責令改正性法律責任規范改正期限。同時對不執行、不理睬審計決定的沒有處罰規定，一些條文沒有明確規范，造成對部分審計行為的判斷缺乏依據，導致某些原則上的規定缺乏實操性，處罰無章可循。

（四）民事責任規定缺乏

現有國家審計法律責任類型中行政法律責任條款較多，對民事法律責任規范較少，僅少數地方性立法有規定，在審計法律責任懲罰機制上不能很好地保證行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任有機遞進銜接。在現有審計法律責任體系中，以罰金代替賠償形式較為普遍，從而弱化了民事法律責任。而現有審計實踐中，委托外部機構或聘請專業人員審計適用得越來越多，是現代國家審計提升效率的普遍方法，因此必然會發生審計機關和審計人員在執行程序過程中，因違背審計合同義務造成經濟損失事件，《中華人民共和國合同法》規定，中介機構及專業人員應做出相應的民事經濟賠償，《審計法》未對此項民事責任有規定，未形成對審計機關和相關人員的約束力。

四、完善建議

（一）完善審計主體責任

因我國審計體制管理因素，地方審計機構與各級政府以及上級審計機關有著千絲萬縷的關系，審計工作受上級單位指導思想影響，因此對審計機關及上一級政府機關的主體責任，有待進一步規范。對應審計人員具備的監督權力，應對權力行使的結果承擔法律責任。完善審計主體責任可從以下兩方面出發。一是對審計機關及其審計人員的法律責任，應按產生的實際審計責任類型進行歸責，完善相關機構和對應人員所應承擔的責任，對審計機關及相關人員的監督可通過嚴格審計程序、完善制度進行約束，通過是否違反審計程序作為追究審計人員法律責任的依據，防止審計人員的審計權力與法律責任的失衡。二是對各級政府、上一級審計機關的相關人員，審計法律應加強關注，將此類機構與人員納入審計主體范疇，根據實際情況考慮相應形式的處分，對不同級別、權力機構和人員分別制定法律責任，明確規定發現問題不報告、出具虛假審計報告等責任。如果發現不作為情況，各級政府和上一級審計機關應承擔不作為的法律責任，違背審計法情節嚴重構成犯罪的應究查刑事責任。對恪守審計職業道德、按實開展審計的審計人員，應設置免責條款，規范制衡條例。

（二）細化民事法律責任

民事責任可認為是一種有助于補償、賠償當事人合法權利的財產責任。民事責任在審計工作中表現為經濟賠償，主要情況有因采取不恰當的措施阻礙被審計單位正常生產經營從而產生經濟損失，或因審計結果報告有誤而透露了國家或被審計單位相關商業機密造成經濟損失，或因審計結果披露不符合事實而損害被審計單位名譽權造成經濟損失。非審計相關法律例如《國家賠償法》《行政處罰法》雖然已包括了國家審計機構在內的所有造成經濟損失應承擔的民事責任，但是審計法律中對民事法律責任未有詳實規定，因此應當探究《審計法》國家審計法律責任的民事法律責任，研究出適當明確的民事責任條款，規定審計機構及人員的民事責任，形式上包括停止侵害、排除妨礙、恢復名譽、賠禮道歉、返還財產等民事賠償責任，逐步完善我國審計法律責任。

（三）細化責任追究方式

審計工作能監督被審計單位，要做到高效監督，需加強監督力度，完善立法及審計監督機制，同時需保證對監督者的制衡。在完善的審計監督機制下，審計機關及相關人員、被審計單位受到法律約束，能增加審計人員在審計工作中的警惕性，如發現審計工作中未履行相關職能，或被審計單位出現違法違規情況，有具體責任追究方式，相關人員無法因法律不完整而逃脫責任。例如《審計法》雖規定了行政處罰形式，但具體實施辦法未作規定。因此國家審計法律責任追究方式上，可做進一步細化，在追究程序上進行完善，擴大責任范圍。完善對審計機關及相關人員、審計中介機構、被審計單位的責任追究，從法律程序上開始細化規定，區別審計過程的準備、實施、終結階段。從立案調查到當事人陳述申辯，到做出最終處理決定制定明確規則。同時從維護法律公正角度，應確保責任人可選擇法律途徑保護自身合法權益。刑事法律責任應注重與刑法的銜接，而不是審計法簡單描述并通過附屬刑法規范定義，法律責任內容上應盡量明確，從審計法律系統出發，細化刑法使用的罪名和懲罰方式。增加民事責任條款，將民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任三種方式有機結合，使得具體事項在定責時達到均衡。

（四）轉變地方立法方式

目前地方立法普遍存在簡約復制上位法的情況，主張大而全的描述，一直是地方性立法的弊端，導致國家審計法律責任重復性高。地方立法應從大而全地復制上位法的立法方式向根據本地實際情況制定有針對性和可操作性的立法方式轉變。對上位法已規范的法律責任，無需重復規定，可表述為按上位法規定執行，從地方的具體實施和可操作性層面出發，明確不同類別審計主體的法律責任，制定責任追究方式。同時通過國家審計公告制度的完善，將政府審計的結果向社會公眾公布公開，完善現行政府信息公開條例，規范審計信息公告口徑。從立法角度提升審計信息披露透明度，通過賦予社會公眾知情權，加強審計信息的社會公眾監督，從而完善審計立法方式。■