聚焦預(yù)算執(zhí)行 提升中央轉(zhuǎn)移支付資金績效

●易國安 胡宗能

財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是政府管理的重要手段。實施中央轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管是財政部賦予專員辦的重要職責(zé)。為進(jìn)一步做好中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管工作，2015年以來，財政部駐江蘇專員辦圍繞深化財稅體制改革目標(biāo)，堅持問題導(dǎo)向，按照夯實基礎(chǔ)、點面結(jié)合、分類監(jiān)管、過程控制、提升成效的工作思路，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化監(jiān)管方式方法，充分利用信息技術(shù)手段，實施“互聯(lián)網(wǎng)+管理”，依托“中央專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”，對江蘇省中央轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算執(zhí)行情況實施分類全過程動態(tài)監(jiān)管，有力促進(jìn)了中央重大決策部署和財政政策在地方的貫徹落實，努力推動轉(zhuǎn)移支付預(yù)算監(jiān)管工作取得新成效。

一、深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的重要意義

隨著財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的深入推進(jìn)，中央轉(zhuǎn)移支付將長期存在，而且財政支出規(guī)模不斷增加、支出范圍日益擴大，加上財政收支矛盾的不斷加劇，客觀上對財政資金管理提出了新的更高的要求。

（一）深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管是貫徹落實黨的十九精神的必然要求

黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。這進(jìn)一步明確了財政改革發(fā)展的努力方向、目標(biāo)任務(wù)和基本要求。財政部是專項轉(zhuǎn)移支付的歸口管理部門，專員辦作為中央財政的派出機構(gòu)，有貼近基層、就地就近的優(yōu)勢，完全可以在預(yù)算執(zhí)行控制方面進(jìn)行補位，實施動態(tài)監(jiān)控、過程控制并反饋資金使用信息，真正成為預(yù)算管理鏈條中的必要環(huán)節(jié)，發(fā)揮其他部門不可替代的作用。

（二）深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管是提高財政管理水平的必由之路

從財政資金運行特點看，財政資金發(fā)揮作用是在使用環(huán)節(jié)。目前，中央財政在資金使用管理上較為薄弱，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果怎么樣、資金使用效果如何，掌握不了、控制不住。從基層財政管理實踐來看，隨著中央財政資金的層層轉(zhuǎn)撥，相應(yīng)的管理是逐級弱化的，財政資金偏離政策目標(biāo)的風(fēng)險越來越大，越往基層財政，越是有“財”弱“政”，甚至是有“財”無“政”。從審計署每年公布的違法違紀(jì)情況看，大多數(shù)問題是出在資金使用環(huán)節(jié)而不是撥付環(huán)節(jié)，這恰恰反映了財政資金使用管理不到位。客觀上講，預(yù)算執(zhí)行是財政管理的一個薄弱環(huán)節(jié)，審計的事后監(jiān)督和財政績效評價，不能直接創(chuàng)造效益，而對資金使用過程的管理，才最有可能創(chuàng)造效益。因此，在資金使用環(huán)節(jié)強化管理，是提高財政管理水平的必由之路。

（三）深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管是專員辦轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本方向

專員辦作為財政部的派出機構(gòu)，是財政部各項職能在地方的延伸。財政部黨組明確專員辦應(yīng)對屬地中央財政資金監(jiān)管實現(xiàn)全覆蓋，這就包括加強預(yù)算執(zhí)行。財政管理十分需要及時反饋預(yù)算執(zhí)行情況，促進(jìn)預(yù)算編制更加科學(xué)合理，真正對預(yù)算編制形成制約，防范財政風(fēng)險。因此，要實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須發(fā)揮財政部派出機構(gòu)的作用，深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，這是專員辦力所能及的，也是優(yōu)勢所在。專員辦根據(jù)掌握的資金使用情況，有針對性地開展核查、檢查、調(diào)研、評價工作，形成預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管結(jié)果，定期向財政部反饋預(yù)算執(zhí)行情況，這樣既能強化財政預(yù)算管理，又能防范風(fēng)險，有利于廉政建設(shè)的目標(biāo)，真正把專員辦打造成預(yù)算管理鏈條上一個承上啟下的必要環(huán)節(jié)。

二、深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的總體設(shè)想

2014年，財政部黨組決定開展專員辦工作轉(zhuǎn)型，這是加強財政管理的重大舉措。專員辦的優(yōu)勢在于就地管理，特別是對資金使用環(huán)節(jié)的管理。專員辦作為財政部派出機構(gòu)，應(yīng)把對屬地中央轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行管理當(dāng)作義不容辭的責(zé)任。無論過去還是現(xiàn)在中央轉(zhuǎn)移支付資金在使用過程中都是問題易發(fā)、多發(fā)區(qū)，鑒于這一實際，江蘇專員辦緊盯中央轉(zhuǎn)移支付資金使用環(huán)節(jié)，要求資金使用單位定期在線上報資金流和實物流的資料，對下傳導(dǎo)財政管理壓力，向上反饋預(yù)算執(zhí)行情況。基于此，開發(fā)了“中央專項轉(zhuǎn)移預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”，試點運行順利，成效比較明顯。

（一）定期采集數(shù)據(jù)，傳導(dǎo)管理壓力

地方財政部門定期填報中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的收到、分解下達(dá)、轉(zhuǎn)撥等信息，包括資金類別、發(fā)文字號、項目名稱、資金金額、收到及分配轉(zhuǎn)撥日期等。

資金使用單位根據(jù)資金類別定期（按月或季）填報中央專項轉(zhuǎn)移支付資金的收到、使用情況，并導(dǎo)入照片、工程監(jiān)理資料等反映資金實物成果的佐證信息。把采集資金使用環(huán)節(jié)信息的過程，變成一個傳導(dǎo)財政管理壓力的過程。

（二）實現(xiàn)自動預(yù)警，強化日常管理

把財政管理要求和過去現(xiàn)場監(jiān)管積累的經(jīng)驗作為參照系，對地方財政部門上報數(shù)據(jù)、資金使用單位上報數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，對違規(guī)線索予以分類顯示。如，地方財政部門收到中央財政專項資金未按規(guī)定及時分解下達(dá)的，系統(tǒng)根據(jù)收到指標(biāo)文件的天數(shù)予以提醒。據(jù)此，監(jiān)管人員有針對性采取詢問、核查、檢查、調(diào)查和評價的方式予以后續(xù)管理，按規(guī)定予以處理，實現(xiàn)了對資金使用環(huán)節(jié)常態(tài)化管理和動態(tài)控制。

（三）加強統(tǒng)計分析，反饋預(yù)算執(zhí)行結(jié)果

利用統(tǒng)計模型，實現(xiàn)有目的的適時查詢，諸如查詢分類別、分年度、分地區(qū)資金下達(dá)與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，以及預(yù)算執(zhí)行控制中發(fā)現(xiàn)的問題及處理情況。而后，專員辦內(nèi)綜合該系統(tǒng)運行情況和現(xiàn)場監(jiān)管情況，形成預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管結(jié)果，定期上報財政部領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)業(yè)務(wù)司局。既有利于財政部動態(tài)掌握中央財政專項支出的總體情況，又為財政部領(lǐng)導(dǎo)決策和有關(guān)司局改進(jìn)預(yù)算編制、完善政策制度提供信息支撐。

圖1 中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管流程

三、深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的具體做法

根據(jù)財政部對中央財政資金全覆蓋、預(yù)算管理流程全覆蓋的總體要求，江蘇專員辦以轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)為依托，以財政部年度監(jiān)管重點事項為抓手，以解決“最后一公里”問題為目標(biāo)，突出重點，開拓創(chuàng)新，有序推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算監(jiān)管工作。

（一）全力推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)管

2016年8月，在前期選取5大類15個資金項目開展動態(tài)跟蹤監(jiān)管試點的基礎(chǔ)上，按照試點項目樣本覆蓋全省110個市縣區(qū)和45個主要省級資金使用單位、覆蓋主要資金監(jiān)管分類、覆蓋歸口財政部業(yè)務(wù)司以及省財政廳主要業(yè)務(wù)處室的“三個全覆蓋”要求，開展轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)管擴大試點工作。2017年4月，在江蘇省全面推開中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管工作，涉及省市縣區(qū)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)1512個財政部門、5530個資金使用單位、14215個具體項目。截至2018年8月底，納入江蘇專員辦動態(tài)監(jiān)管的中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金1722.87億元。通過做好轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)管工作，初步構(gòu)建了專員辦與省市縣區(qū)各級財政部門、各級次資金使用單位日常工作機制，以及專員辦依法開展中央專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、督導(dǎo)、糾偏、核（檢）查、處理的長效工作機制。

（二）深化聯(lián)動機制建設(shè)

充分發(fā)揮、調(diào)動地方財政部門及業(yè)務(wù)主管部門的優(yōu)勢和積極性，構(gòu)建專員辦與地方財政部門、業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)合聯(lián)動機制。一方面，積極構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付聯(lián)動工作機制。緊緊抓住省級財政部門和業(yè)務(wù)部門二次分配、下?lián)苜Y金這個源頭，加強與省財政廳和省級主管部門的工作聯(lián)系與溝通，初步建立起轉(zhuǎn)移支付聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管機制，有利于進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)外監(jiān)管力量，進(jìn)一步推動中央轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算監(jiān)管工作規(guī)范有序開展，進(jìn)一步保障中央財政政策在地方執(zhí)行到位。另一方面，探索構(gòu)建與市縣基層財政部門工作機制。以參加全省財政工作會議為契機，江蘇專員辦主要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊，主動拜會地方黨委政府，先后召開了南京、蘇州、徐州等13個設(shè)區(qū)市財政局長工作座談會，進(jìn)一步了解地方經(jīng)濟運行和財政預(yù)算管理情況，宣傳明確中央財政政策和預(yù)算監(jiān)管工作要求。同時，充分利用工作QQ群、微信群等多種渠道，建立健全與市縣基層財政部門工作聯(lián)系載體，做到溝通順暢、反饋及時。

（三）多措并舉加強監(jiān)管

積極采取轉(zhuǎn)移支付資金“一攬子”監(jiān)管、片區(qū)集中巡查核證、重大項目動態(tài)跟蹤監(jiān)管、與省級主管部門聯(lián)合審核、介入申報前置性審核、現(xiàn)場監(jiān)管“聽、核、看、訪、查”五步法等方式開展工作，通過點面結(jié)合、上下傳導(dǎo)，較好地督促地方財政部門加強預(yù)算管理和執(zhí)行，項目單位整改違規(guī)問題，有效發(fā)揮了事中監(jiān)管防錯糾偏作用。如在對淮安市白馬湖江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目現(xiàn)場巡查中，發(fā)現(xiàn)項目開工建設(shè)緩慢、預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重滯后的問題，在了解相關(guān)情況的基礎(chǔ)上，責(zé)令相關(guān)主體單位切實加快項目建設(shè)進(jìn)度，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（四）督促轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)

主動與省財政廳對接，通過主動溝通、對賬核證、敦促督導(dǎo)等方式，扎實開展提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)的督導(dǎo)工作，促進(jìn)江蘇省財政廳按要求加快轉(zhuǎn)下達(dá)進(jìn)度。經(jīng)江蘇專員辦督導(dǎo)和省財政廳的積極努力，省財政廳轉(zhuǎn)下達(dá)中央轉(zhuǎn)移支付資金完成率從2016年的43.89%大幅提升至2017年的75.32%。

（五）積極開展調(diào)查研究

堅持問題導(dǎo)向，依托動態(tài)轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題精準(zhǔn)制導(dǎo)，及時開展現(xiàn)場核查并形成相關(guān)情況報財政部。一方面，結(jié)合日常預(yù)算監(jiān)管工作，有針對性地開展專題調(diào)研，及時提出政策完善建議。目前，已經(jīng)確定對強化支出動態(tài)監(jiān)管開展專題調(diào)研。另一方面，結(jié)合中央財政政策績效評價工作，掌握了解中央財政政策在地方執(zhí)行情況，為中央完善政策提供支持和依據(jù)。2017年以來，已完成中央城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金、海綿城市建設(shè)專項資金、重大公共衛(wèi)生、農(nóng)村三產(chǎn)融合試點等14項績效評價工作，提出相關(guān)政策建議71條。

經(jīng)過三年多的實踐，較好地實現(xiàn)了專員辦、地方財政部門和資金使用單位的監(jiān)管信息互通、監(jiān)管成果共享。在強化專員辦日常預(yù)算監(jiān)管的同時，地方財政部門認(rèn)為，也方便他們掌握項目建設(shè)管理情況，為其加強財政管理提供了支持；資金使用單位反映，這種動態(tài)監(jiān)管為他們及時足額獲得財政資金提供了幫助。一是傳遞了財政管理壓力。通過做好轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)管試點工作，構(gòu)建了專員辦與省市縣區(qū)各級財政部門、各級次資金使用單位日常工作機制，實現(xiàn)了對下傳導(dǎo)財政管理壓力，促進(jìn)了各級財政部門和資金使用單位自覺依法規(guī)范使用資金。如某設(shè)區(qū)市財政部門挪用中央財政資金6250萬元后，其在動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)填報數(shù)據(jù)過程中感受到了壓力，主動承認(rèn)錯誤并迅速糾正。二是強化了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。針對專項轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題，依法開展監(jiān)管督導(dǎo)，切實加強預(yù)算執(zhí)行，促進(jìn)中央政策在地方執(zhí)行。如通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)某區(qū)1.2億元水污染防治專項轉(zhuǎn)移支付項目節(jié)水灌溉工程進(jìn)度緩慢，核查組現(xiàn)場督促項目建設(shè)單位加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，盡早完工建設(shè)項目。又如通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)了解蘇州市3億元綜合管廊項目因施工地點與地鐵建設(shè)沖突，向住建部申請變更計劃遲遲未予回復(fù)，導(dǎo)致項目無法開工、資金長期滯留情況后，江蘇專員辦及時與經(jīng)建司聯(lián)系，促進(jìn)了有關(guān)問題的解決。三是發(fā)揮了防錯糾偏作用。進(jìn)一步發(fā)揮專員辦就地就近優(yōu)勢，嚴(yán)把事前申報審核關(guān)，加強事中執(zhí)行監(jiān)控，努力將中央財政資金事后損失風(fēng)險降至最低。如在對江蘇省城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險中央補助資金申報審核中，江蘇專員辦利用大數(shù)據(jù)分析，剔除重復(fù)參保、重復(fù)申報44萬人次和違規(guī)發(fā)放58萬人次，核減中央社保補助資金5204萬元。

四、深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的工作建議

深化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管是提升中央轉(zhuǎn)移支付資金績效的重要環(huán)節(jié)，是貫徹落實黨的十九大精神的具體舉措。為進(jìn)一步做好預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管工作，切實提升中央轉(zhuǎn)移支付資金績效，現(xiàn)提出以下建議。

（一）進(jìn)一步深入推進(jìn)中央轉(zhuǎn)移支付改革

黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。《深化財稅體制改革總體方案》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和黨的十九大報告都對中央對地方轉(zhuǎn)移支付改革提出了明確要求。為此，深入推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付改革不僅是優(yōu)化財政資源配置、提升資金使用效益的應(yīng)有之義，更是完成改革目標(biāo)任務(wù)、建立現(xiàn)代財政制度的必然選擇。

1、劃清中央基建投資與其他專項轉(zhuǎn)移支付的邊界。加大專項轉(zhuǎn)移支付項目清理，去除同質(zhì)性，資金支持方向相同或相近歸并到有明確資金用途的其他轉(zhuǎn)移支付項目，例如中央基建投資中的城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施及管網(wǎng)工程資金、中小河流治理工程資金、重點流域水污染防治資金等。同時，優(yōu)化中央基建投資存量資金結(jié)構(gòu)，明確主要用于中央事權(quán)事項和中央本級支出，不再主要用于中央對地方轉(zhuǎn)移支付。

2、優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)置。對于競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付要逐步退出，效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的專項應(yīng)堅決取消，例如中央基建投資“新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)網(wǎng)+重大工程資金”、垃圾發(fā)電項目投資補助等。保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧臑榛鸸芾淼仁袌龌\作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。例如，中小企業(yè)發(fā)展專項資金。強化對有規(guī)定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，建議出臺《中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，明確監(jiān)管要求，強化激勵約束機制。

3、加大專項轉(zhuǎn)移支付整合力度。鼓勵和引導(dǎo)地方財政部門在不改變資金使用方向的前提下，結(jié)合本級自身資金安排情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用，盤活各領(lǐng)域沉淀的財政資金，化零為整地支持急需重點領(lǐng)域，增加資金有效供給，最大發(fā)揮財政資金績效。

（二）進(jìn)一步加強中央轉(zhuǎn)移支付信息化建設(shè)

財政部目前在用的主要業(yè)務(wù)系統(tǒng) （不含各類單項工作管理系統(tǒng)）有 “預(yù)算管理一體化系統(tǒng)”（涉密網(wǎng)部署）、“轉(zhuǎn)移支付綜合管理系統(tǒng)”（預(yù)算指標(biāo)管理，內(nèi)網(wǎng)部署）、“國庫支付管理系統(tǒng)”（涉密網(wǎng)部署）、“地方預(yù)算綜合管理系統(tǒng)”（內(nèi)網(wǎng)部署）、“地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)”（內(nèi)網(wǎng)部署）等，沒有整合為統(tǒng)一的“財政部業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)”，有一定的“碎片化”色彩，在用的“預(yù)算管理一體化系統(tǒng)”“轉(zhuǎn)移支付綜合管理系統(tǒng)”也沒有將中央轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)方面的功能模塊向?qū)T辦開通。目前，全國專員辦中央轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作總體上還處在“刀耕火種”式的手工操作水平，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效率和成效。

建議在財政部財政業(yè)務(wù)一體化平臺統(tǒng)一架構(gòu)下，加快整體謀劃推進(jìn)中央轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)管信息化建設(shè)。運用現(xiàn)代信息化技術(shù)開發(fā)建設(shè)中央轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)（作為財政部業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)的子系統(tǒng)，與其互通互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享），財政部內(nèi)相關(guān)司局和全國專員辦對中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)一實施動態(tài)監(jiān)控，從信息化技術(shù)層面推進(jìn)財政部預(yù)算管理“流程再造”，將專員辦業(yè)務(wù)嵌入財政部主體業(yè)務(wù)。

（三）進(jìn)一步構(gòu)建完善中央轉(zhuǎn)移支付績效管理機制

一要充分發(fā)揮專員辦在中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算監(jiān)管方面的作用，明確主要定位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，特別緊緊盯住資金終端即各級資金使用單位，解決監(jiān)管的“最后一公里”問題。二要進(jìn)一步完善績效管理制度，大力推進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付項目績效管理與評價的常態(tài)化、科學(xué)化、制度化。三是強化績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用，與以后年度中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、分配掛鉤，形成績效管理的閉環(huán)。同時，強化轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管成果運用，將監(jiān)管成果與以后年度本地區(qū)轉(zhuǎn)移支付安排、預(yù)算執(zhí)行情況排名通報掛鉤。■