生態文明建設之公眾參與路徑探析

程官文 周樹超 陳一蕾

摘 要 生態文明是人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和；是以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的社會形態。在生態問題日益突出、生態環境不斷惡化的狀況下，生態文明建設日益迫切。人作為生態環境的組成成員，是生態文明建設的直接受益者，所以生態文明建設既是公眾的權利也是公眾的義務。然而我國生態文明建設公眾參與的相關制度保障不夠完善，使得公眾的參與制度不完善、參與度較低。本文使用文獻分析法，通過大量閱讀相關文獻資料，在《中華人民共和國環境保護法》等法定的范圍內，嘗試完善現有的公眾參與路徑。

關鍵詞 生態文明建設 公眾參與 聽證 公益環境訴訟

作者簡介：程官文、周樹超、陳一蕾，四川農業大學法學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.183

一、 引言

推進生態文明建設，是全面建設小康社會的迫切需要。黨的十七大對全面建設小康社會的目標任務，從五個方面提出了新的更高要求?！敖ㄔO生態文明”既是目標任務之一，也是實現“更高要求”的保障。中國是最大的發展中國家，如果我國率先跨入生態文明社會，不但會使全國的經濟、社會、生態、環境、人文、民生面貌為之一新，而且必將大大加快全球生態文明建設進程。而縱觀世界各國，生態文明建設的率先發起者不是政府而是廣大人民群眾，且公眾參與作為建設生態文明的有效方法逐漸得到國際社會的認可。筆者認為，在我國這樣人口眾多的國家，公眾是許多活動的基礎力量，生態文明建設不能僅依靠管理者的努力，而是更應該依靠公眾的廣泛參與，從根本上解決生態環境問題。

但由于我國相關的配套制度不夠完善，導致大多數公眾僅僅在宣傳倡議、綠色消費等方面參與生態文明建設，而在聽證等決策參與抑或環境公益訴訟等過程監督方面的積極性很低。故筆者根據《中華人民共和國環境保護法》關于公眾參與的規定，著重在決策參與和過程監督方面探析生態文明建設之公眾參與路徑。

二、公眾參與主要內容

公眾參與的內容，即在我國法律規定下公眾有權參與的具體事務?！稇椃ā返诙l第三款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！董h境保護法》第五十三條規定公眾有權依法獲取環境信息、參與和監督環境保護。

業內多數學者將公眾參與的內容概括為預案參與、過程參與和末端參與。預案參與指公眾在立法、政策、規劃等制定階段予以介入，且其介入對立法、政策、規劃等的具體細節有改變作用。過程參與指公眾介入立法、政策、規劃等的實施過程。末端參與主要指生態環境問題發生后的維權救濟等行為。為了方便論述，筆者將公眾參與的主要內容劃分為決策參與和過程監督兩大部分。決策參與以聽證為主要內容；過程監督涉及舉報、投訴、環境公益訴訟等方面。

三、決策參與——聽證

聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。即，聽證是生態文明建設領域內公眾參與的法定途徑。

（一）聽證的現狀

聽證是完成以上規定的重要方法，然而我國現階段的聽證實際操作性卻很差?！董h境影響評價法》規定了“論證會”、“聽證會”兩種明確的有關單位征求意見方式，但考慮到法律的靈活性與穩定性，同時又做出了“其他形式”這種概括性規定。這種選擇性規定使得絕大多數單位都盡量回避論證會、聽證會，采取“其他形式”，其結果往往演變為相關單位單純地公布信息，公眾被動地接受信息而無法有效地表達自己的意愿和反映自己的意見或建議。

（二）聽證的改進途徑

就意見反饋而言，聽證會可大致分為三個階段：以“聽”為主要內容的信息獲取階段，以“證”為主要內容的意見協商階段以及最后的意見反饋階段。從以上三個階段入手，可初步探析健全聽證制度的路徑。

1.明確規定聽證。公眾因為長期生活、工作與某一地區，故其對該地區的生態環境問題最有發言權，也最應該享受環境權的保障?！董h境保護法》第五十六條規定：對依法應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。負責審批建設項目環境影響評價文件的部門在收到建設項目環境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業秘密的事項外，應當全文公開；發現建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位征求公眾意見。

依此規定，政府相關部門可出臺規章：凡與生態環境相關的建設項目，應當向當地主管部門備案，除明顯無必要征求公眾意見者，皆應召開聽證會聽取公眾意見，由政府相關部門監督實行，聽證會結束后向主管部門說明情況。

2.合理確定聽證代表。聽證會的參與者是不同利益群體的代言人，代表著廣大公眾的利益，參與者的代表性直接影響到聽證會的質量，使用合理確定聽證代表顯得尤為重要。就目前而言，聽證代表大多為專家學者，當地普通公眾參與較少。聽證代表要體現其代表性，參與人員的廣泛性很重要，故本文提出一種確定聽證代表的方案可供參考：隨機邀請當地各行各業的普通公眾，占比為與會人員的5成；各社區的負責人，占2成；大型企業負責人，占2成；專家學者，占1成；主管部門工作人員1至2位。

3.保障公眾聽證權利。聽證會的組織者應當提前將會議主要內容告知參與者，使聽證代表有充足時間思考。除特殊情況，聽證會應當保持一定的透明度，即允許新聞媒體對會議進行報道或者允許旁聽。聽證代表應當享有表達自己意見的發言權，任何人不得干涉，會議組織者公布信息之后，應當詢問各代表有無意見。

4.健全意見反饋機制。聽證會中，組織者應安排專人記錄切實可行的意見。會后，應有專人負責收取代表提交的書面意見，并于3個工作日之內予以回復，對采納的意見應公示一周。

四、過程監督

過程監督為公眾參與生態文明建設的主要途徑，本文主要探析現存問題和爭議較大的投訴舉報和公益環境訴訟兩大類。

（一）投訴、舉報

《環境保護法》第五十七條規定：公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。接受舉報的機關應當對舉報人的相關信息予以保密，保護舉報人的合法權益。

投訴、舉報作為公民環境權受到侵害后的維權途徑，相關的法律比較籠統模糊，本文提出健全意見。

1.保障公民知情權。公眾理性高效參與生態文明建設的前提之一是對相關信息知情。為保障公眾知情權，首先應擴寬生態文明信息公開的義務主體，將所有生存企業和主管單位都納入進去，一月公開一次相關信息，為期一周，并向當地政府備案。其次應拓寬信息公開途徑，除了公報和網站的信息公開欄外，還可以通過新聞媒體進行報道。

2.完善投訴舉報機制。相關部門接到投訴舉報后，應引起高度重視，盡快查明投訴舉報內容是否屬實，并于7個工作日之內予以投訴人回復。對于真實有效的舉報，應予以獎勵現金500- 5000元，對于虛假惡意的舉報，應依法追究責任。被舉報單位，若查明屬實，政府主管部門應將其違法信息記入社會誠信檔案并予以公式。對于不履行職責的監管部門，上級或檢察機關接到舉報后，若查明屬實，應對其進行通報批評并依法追究責任。

3.舉報人信息保密。相關部門接到舉報后，除查明為虛假惡意的舉報外，都應對舉報人的所有信息予以嚴格保密，由專人聯系舉報人告知其處理結果與發放獎勵，任何個人或單位不得公開舉報人信息，違者承擔法律責任。

（二） 公益環境訴訟

《環境保護法》第五十八條對于公益環境訴訟的規定為符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應當受理：“（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”筆者認為，此規定限制了個人參與公益環境訴訟的權利，故提出以下意見。

1.拓寬公益環境訴訟主體范圍。公眾是社會環境的所有者，為了環境公益的任何個人、組織，都應屬于公益環境訴訟的主體范圍。個人身為環境污染的直接受害者，應被賦予公益環境訴訟的主體資格，人民法院接到訴訟后，應當受理。且考慮到我國社會環保組織的登記注冊門檻過高，不利于參與環境保護，所以建議將專門從事環境保護公益活動連續兩年以上且無違法記錄的組織納入公益環境訴訟主體范圍。

2.完善公益環境訴訟機制。因考慮到公益環境問題證據搜集的難度，故應由被起訴單位承擔舉證責任，其應主動公示生產信息，證明其無違法行為。

五、結論

公眾作為我國生態文明建設的恒久推動力，其依法參與生態文明建設的權利應當被保障。本文依照《環境保護法》等相關內容，結合大量文獻資料，從政府主管部門角度探析了如何建立公民參與生態文明建設的路徑。本文將公眾參與生態文明建設的路徑劃分為決策參與和過程監督，提出了健全相關法規機制的建議，發表了保障公民參與聽證會的權利和知情權、訴訟權等權利的看法，希望對推進環境保護的公眾參與盡到綿薄之力。

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