“土地開發權國有”之辯誤

李鳳章

內容摘要：土地開發權國有帶來嚴重弊端，土地開發權不應國家壟斷。對土地的限制，無法證明開發權的國有化；很多限制，只不過是私法上妨礙禁止的體現，是財產權內在的義務。當土地被禁止開發建設時，其開發權的承認和保護主要體現為國家的補償。英國1947年的開發捐制度，早已被歷史所否定。現有的規劃義務制度，雖然涉及費用的繳納，但該費用只不過是社區基礎設施費，并非開發權的對價。開發權國有化的所謂英國經驗并不存在，而且，其保護農民利益和漲價歸公的理由也不成立，其更是罔顧了國家對開發權去除國家壟斷，賦權以土地權利人的實踐努力。

關鍵詞：土地開發權 開發權國有 英國城鄉規劃法 土地用途管制

土地開發權問題一直是近年學術研究的熱點，但感覺少有說透的論文。或者是概念間關系的不清晰導致了問題的模糊化，或者是英國資料的以訛傳訛導致了制度借鑒上的誤入歧途，或者是方法論或者理念上的有待商榷，以至于主張開發權國有論者大有人在。〔1 〕由于開發權的歸屬涉及作為集體土地所有權人的農民集體與作為土地使用權人的具體農民或者農戶之間的關系，涉及集體土地所有權性質和土地使用權性質的理解，筆者限于篇幅不予展開，本文的目的主要在于駁斥土地開發權的國有論，澄清導致國有化誤區的一些錯誤認識。

一、土地開發權國有：中國的制度現狀及其弊端

（一）立法現狀

首先，從立法的實然角度，必須承認，中國的土地開發權目前仍然屬于國有。其主要表現為：（1）在征收集體土地時，按照現有的農業用途進行補償，從而土地改變為建設用途所產生的增值被歸屬于國家。（2）在國家出讓國有土地使用權的時候，國家根據不同的用途，確定了不同的使用權期限和其他使用條件、開發強度等。“土地出讓，不僅是土地使用權的出讓，而且也包括了開發權的出讓。在出讓合同中，往往規定土地建設的開發密度和容積率等，這一規劃條件其實是開發權的授予。因此，出讓成為開發權授予的基本方式。” 〔2 〕因此，土地的用途轉換只能通過重新簽訂出讓合同或者變更出讓合同的方式進行。〔3 〕國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第4條規定，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。改變用途后的土地使用權，在法律上已經不是此前另一用途的土地使用權，兩者的期限、出讓金、使用條件等都發生了根本的變化。因此，也應該以招拍掛競價的方式確定出讓金。為此，要改變用途，就必須國家收回土地重新招拍掛，從而形成了中國有特色的轉換性征收制度，即征收不僅僅是為了滿足公共使用或者公共利益的需要，更是土地用途改變。它是從一個特定用途的使用權轉換為另一個用途的土地使用權的法律路徑。沒有國家的征收和重新出讓，土地的用途無法變更。這一點，不僅體現在不同用途的國有土地使用權之間，也體現在集體土地從農用地向建設用地轉換方面。根據《土地管理法》的第43條和第63條，集體建設用地，只能用于村民的宅基地、鄉村公益用地和鄉鎮企業用地。集體土地轉變為非成員使用的建設用地，同樣必須經過國家的征收，轉變為國有土地之后，再由國家出讓給具體的使用人。這一過程的原因，同樣在于集體土地的所有權，雖然和國家土地所有權一樣，但其卻沒有相應的開發權。開發權的授予，必須依賴國家的出讓。可見，依照現有的立法，國家壟斷著土地的開發權。

（二）土地開發權國家壟斷的弊端

1.開發權國有導致了轉換性征收，不利于對土地權利人的保護。由于開發權被壟斷在國家手里，國家不得不首先收回已經出讓的原用途土地使用權或者征收集體土地所有權，然后再以招拍掛方式，出讓新用途的土地使用權。這一模式注定即使沒有公共利益需要，也要不斷地收回或者征收他人土地權利。這是一種以不斷侵害個人土地權利為代價的土地開發模式，在國家不斷強調加強產權保護的時代背景下，顯然已經遠遠不能適應社會經濟發展的需要，也導致了大量的征地糾紛。

2.不利于土地開發和利用。隨著外部環境和開發利用條件的變化，土地用途有必要作相應的調整。例如，伴隨著城市化發展和產業升級，靠近市中心的大量原城中村集體鄉鎮企業廠房及用地被規劃為商業或者住宅用地。但是，僅僅規劃變更，原集體和具體的集體土地使用權人并不能自動地可以從事新用途的開發，而只有國家可以在征收后再以招拍掛方式將新用途的國有土地使用權出讓給第三人。由于國家的征收目的是將其出讓給開發商建造商業中心或住宅，并非嚴格意義上的公共利益需要，征收缺乏正當性，原農民集體及具體的集體土地使用權人往往拒絕搬遷，國家征收的難度其實很大，形成了“國家收不回、土地權利人又用不了”的僵局。〔4 〕

3.導致房價居高不下。房價高的一個重要原因是地價高，而地價之所以高，在某種意義上而言就是因為國家壟斷了土地開發權，并且對土地開發權進行招拍掛式競價，以至于拍出了一個又一個“地王”。僅以上海為例，2016年8月，位于上海靜安區中興社區的一幅住宅地塊，最終出讓的可售面積樓板價竟然高達10萬元/平方米。〔5 〕房價的高企，透支了民眾的消費能力，導致了中國經濟發展的畸形結構，不利于中國經濟的轉型。

4.導致大量小產權房的出現，法律尊嚴受到嚴重踐踏。雖然國家法律規定了對土地開發權的壟斷，禁止集體和村民擁有土地開發權，但是，在巨大的利益誘惑下，原占有土地的集體或其村民，往往置禁令于不顧，開發建設了大量的小產權房，以致目前很多地方市場上的小產權房已經占到了20%還要多。〔6 〕由于國家仍然堅持開發權國有的老路，開發權出售成為國家分享土地增值的主要途徑。缺乏對民眾開發建設土地增值收益分享的稅收方式，一旦集體或者其成員違規開發建設，國家就陷入了既不能拆除和征收，從而無法采用出售開發權的方式分享利益，又沒有相關的稅收制度分享土地增值，反而使土地漲價應歸公的也全部被私人納入囊中。而違法者違法的獲利和政府面對違建的無可奈何，更助長了集體和村民的違法氣焰，嚴重損害了法律的尊嚴。面臨上述弊端，我們有必要反思國家壟斷土地開發權的合理性和必要性。而為了做到這一點，我們首先有必要對相關的理論誤區和國外經驗的誤傳予以澄清。

二、土地開發權國有的理論澄清——以英國經驗為例

土地開發權“國有”理論肇始于英國，其對我國土地開發權理論的形成影響很大，但英國開發權國有已經發生了很大的變革。因此，筆者主要檢討英國的土地開發權理論與實踐，以便為我國土地開發權歸屬和定位提供理論基礎。

（一）對土地的規劃管制不等于土地開發權國有

有學者認為，“土地發展權 〔7 〕是因限制土地使用而創設的，若無限制，則無土地發展權一說”，〔8 〕“政府分區控制正是限制土地發展權的直接原因。土地發展權是由管制或者規劃導致的一種權利”。〔9 〕土地發展權產生于國家管制權對土地開發利用的限制。土地利用若不受限制，就無需所謂土地發展權。〔10 〕按此推論，既然開發權來自國家管制，那么，隨著社會的發展，國家管制既然必不可少，且管制的權力歸屬于國家，那么，留給土地財產權人的開發權就必然越來越少，開發權的國有，就是正當的。但其實，這一邏輯，混淆了作為私權的開發權和國家的規劃審批權。

首先，對土地財產權的限制，乃是財產權本身的當然內涵。無論在大陸法系還是英美法系，財產權從來沒有絕對過。“法律上有格言，所有權人不能使用財產權損害他人的利益。在大陸法系國家有好鄰居原則，在普通法系國家有妨害法。” 〔11 〕“作為一種社會構建的制度，財產權服務于，并且服從于人類的價值，因此，作為權利享有者，其同時也承擔著義務。” 〔12 〕管制是內在于財產權內涵之中的。

即使明文強調所有權絕對的《法國民法典》第544條，也只是規定：所有權，是指以完全絕對的方式，享有和處分物的權利，但法律或條例禁止的除外。并不是不要法律的禁止或者限制。相反，所謂土地所有權的絕對性，強調的是在法律沒有禁止的情況下對物的自由使用和處分，是法律禁止之外的自由，而非法律允許之內的自由。國家權力固然可以立法限制所有權，但也僅此而已。凡是沒有明確限制的財產利益，均被歸屬于所有權人。隨著社會的發展，原來土地所有權人“上達天空，下達地心”的權利范圍，必然變得不合時宜，一個又一個立法對土地所有權人的權利范圍不斷壓迫逼仄。但無論如何逼仄，剩余的權利空間始終屬于所有權人。所有權絕對，“與所有權承擔義務并不矛盾，也并不意味著國家不可以通過立法對土地的用途加以限制，而僅僅是表明：凡是法律限制之外的，均屬于所有權人的自治范圍。法不能規定所有權人可以做什么，而只能規定所有權人不能做什么”。〔13 〕

其次，英國法上開發許可和開發權是兩個問題，不能混為一談。為了實施更有利于社區發展的城鄉土地規劃，更好地利用土地，英國建立了城鄉土地規劃制度和土地開發管制制度。這一制度實際上包含了三個方面的內容：第一是土地分區規劃的制定，明確土地在各用途之間的分配。第二是土地的嚴格管理，通過開發審批確保土地利用符合土地規劃。為此，英國《城鄉土地規劃法》第57條規定，任何土地開發，都要依法首先獲得規劃許可。第三，為了確保上述制度的實現，建立一套執法體系。〔14 〕所以，除了法律豁免的以外，所有的土地開發，都要首先獲得開發許可。這很容易被認為國家擁有開發權，許可就是將開發權授予給申請人。但其實，開發許可和權利的授予是根本不同的兩個概念。開發許可并不是權利授予，而只是國家對土地開發的行政監管。

這種差異至少從以下幾個方面可以看出來：

（1）申請開發許可的，不僅僅是土地所有權人，而且還是任何可能對土地開發享有利益的人。“英國規劃法并不在意申請是來自于土地所有權人，還是占有人，甚至是對土地并沒有什么財產利益的人。實際上，很多申請都來自那些為開發目的打算購買土地的人，這些人希望在簽訂合同之前預先知道土地在將來能否被許可開發。” 〔15 〕

（2）土地開發的許可，采取的主要是命令的形式，而不是一般意義的權利處分。開發命令是單方的行政行為，開發命令的作出，要以公共利益為出發點，而不能像一般的權利處分那樣出于權利人的意志自由。

首先，開發審批機關在是否批準審批上要廣泛征求公共意見。地方規劃當局LPA（Local Planning Authority）須將申請通知有關的特定人士并尋求他們的觀點。這些特定人士包括：和規劃相鄰的有關機構、有關公共機構，例如環境部門、相鄰的土地所有權人等。任何人的異議都必須被慎重考慮。LPA甚至常常在更廣的利益相關者范圍內進行咨詢，以確保大眾充分認識到開發申請。任何人都有權提出異議。〔16 〕英國《城鄉規劃法》1990第64條規定，有意在土地上從事運營或者有意改變土地用途的任何人，如果需要決定，該運營和改變用途是否構成城鄉規劃法所謂的開發，以及是否需要獲得開發批準的人，都可以向LPA提出申請，獲得上述決定。

其次，對于申請，如果拒絕的話，規劃審批機關應該說明理由。一般說來，除非開發會對已經承認重要性的利益引起可證明的損害，這些利益包括保持一個地區的舒適，保持一個地區可以有足夠的社區設施等，規劃當局應該予以批準。但為了商業利益而規劃是被禁止的。規劃系統不得被用于禁止競爭或者保持商業優勢。〔17 〕

再次，法律規定了對申請被拒絕時的救濟措施。對于開發申請被拒絕，或者規劃當局在8周內沒有就開發是否同意作出決定等，可以上訴至部長。部長可以接受或者駁回上訴，或者改變決定的任何部分，并且部長在作出決定時應給雙方包括申請人和地方規劃當局以聽證的機會。部長作出的決定是最終決定。〔18 〕很顯然，這些都已經不是一般財產權意義上的權利處分所能夠解釋的了，而是明顯的公權行使。

當然，有學者也許會指出，在英國申請土地開發批準，需要交納申請費。確實，依照1989年城鄉規劃（申請和視為申請的費用）法案，〔19 〕申請人需要交納一定固定數額的申請費。但該申請費并非權利對價，而是申請費，就像不動產登記費一樣。因此，即使申請后來未被批準，申請費也是不予退還的。〔20 〕

所以，國家對土地利用的審批或者限制，絕非意味著土地開發權歸屬于國家。其本身乃是國家作為公共利益的代表者，對土地使用本身進行監督管理。土地開發權無論屬于誰，都擺脫不了國家基于公權力對土地開發本身的監督審查。但不能反推說，因為國家監督審查，開發需要國家批準，就認為土地開發權屬于國家。

（二）即使對土地利用限制不予補償，也并不意味著剝奪了土地所有權人的開發權

正如前文所指出，土地財產權本身內含著義務，土地所有權的行使不能侵犯鄰人的利益或者公共利益，不得對其他土地權利人構成妨害。所謂妨害，是指對他人土地利用和享有的不當干預。〔21 〕如果某一土地利用，構成了對公共利益和他人利益的妨害，對其限制以避免妨害，當然不需要補償。“分區規劃的出現部分是對有關妨害的普通法的完善，其功能限制在于對不相容土地利用的分離。” 〔22 〕“不相容的土地利用，侵入了住宅區，會給住宅區的人帶來負效應，包括降低其財產價值，增加不便等。為了減少這一負效用，規制是必要的，且不需要給予補償。” 〔23 〕

問題在于，妨礙不予補償與規劃限制不予補償之間到底有何關系？換句話說，規劃限制與妨害之間是什么關系？

首先，要明確妨害和規劃與開發許可屬于不同的法律關系，不能混同。規劃涉及的是公法關系，妨害涉及的是私法關系。規劃許可，并不是給予妨害他人的特許，而且，規劃當局也沒有主管妨害糾紛的管轄權。妨害作為私法關注的內容，本質上屬于私權和司法判斷的問題，而規劃許可，卻考慮的主要是公共利益，兩者是無法替代的。開發許可，僅僅是一個許可，地方規劃當局在作出許可的決定時，只是說，就公共利益而言，繼續開發是可以接受的。所以，本質上說，規劃并不是授權開發人對妨害的豁免，而只是改變相鄰性的內涵。否則，如果規劃許可可以解釋為有權妨害，邏輯上當然也可以解釋為有權非法進占，而這樣的結果是很荒謬的。〔24 〕

因此，開發許可并不能夠直接地決定私法上的權利以及反對者的義務，開發許可不能使得妨害或者其他的違法行為合法化。〔25 〕

但毋庸置疑，規劃確實會影響到妨害的判斷。從某種意義上說，規劃限制只不過是構成妨害事項的明文化。規劃的益處就是，在不相容的土地利用方面消除妨害和爭論的出現。〔26 〕換句話說，避免了建筑物建成后發生爭執所導致的種種成本浪費。私法上的不合理使用，一般來說極為抽象，甚至要依賴于個案判斷，但是，規劃限制將不合理使用具體化了。而且，一般來說，規劃的限制條件，往往會嚴于私法上妨害的認定標準。因為規劃限制更多地要滿足城市化集中生活的需要，同時也要實現環境保護等公共利益。雖然規劃不能夠直接決定私法上的權利，但是，規劃當局可以通過其規劃和決定改變相鄰性的含義，從而對認定是否破壞了相鄰性而構成妨害產生影響。一個在規劃改變之前的無辜行為，在規劃改變之后，卻可能會變成可以起訴的妨害。〔27 〕可以說，公法上的規劃限制，往往為妨害的認定提供了一個可以參照的標準。

當然，不能因為規劃禁止的目的是為了避免妨害，就可以得出，如果規劃以及建筑開發允許就沒有了妨礙。實際上，在認定規劃和開發許可對妨害的影響時，要區分無法避免的影響和其他可以避免的影響。對于前者，基本上很難認定為妨害。在Gillingham Borough Council v Medway （Chatham） Dock Company Limited一案中，規劃當局許可Chatham的Bulmer Road船塢的一部分，可以作為商業港口。這導致在附近區域24小時內不停地經過大量的重型貨車，給當地居民造成了損害。Buckley大法官認為這些車輛的經過是規劃批準所允許的，因此是不可訴請損害賠償的。因此，一個法令直接地授權某一建筑物的建設和使用，如果該法令對他人的影響，乃是該建筑和使用的必然結果的話，該法令當局其實就授予了建設者和使用人免受任何妨害訴訟程序影響的權利。但是，也僅就止于此。〔28 〕一旦超出了這個范圍，就構成了妨害，但在這一無法避免的范圍內，不構成妨害。這道理是很顯然的，就如高速公路通過居民區，如果居民區認為一般情況下的噪音也構成了妨害，要求高速公路賠償，這對于交通企業是無法承受的。這并不是說規劃本身不會造成不利影響，而是說，對于不可避免的這種影響，應該在規劃制定階段或者開發許可作出之前以政治商談的模式達成一致。如果附近受影響的民眾認為，妨害超出了一般的合理承受水平，其可以提出異議，或者要求達成地役權補償的協議。這時的補償要求，有助于企業評估未來的建設運營成本。開發運營企業在評估成本過高無法承受以后，甚至可以放棄項目，另尋他處。但如果在協商階段并無異議，合法程序通過規劃和開發許可甚至開發建設之后再以該開發本身超過合理影響，從而要求賠償，勢必給開發運營企業帶來超出預期的成本，造成企業經營困難。所以，對于那些開發必然會帶來的無法避免的影響，“議會當局被假定已經就可能被開發或者工程所影響的各種利益作了充分的考量，并且決定，該開發和工程的益處，已經超越了相反的效果。” 〔29 〕因此，當開發或者用途改變被批準的時候，是否構成妨害的判斷，就要參照開發或者使用本身的相鄰性而予以決定，而不能再如此前一樣了。〔30 〕

（三）土地開發權歸屬更多要參照是否賠償來判斷，英國恰恰是給予補償的

前文說過，即使因規劃限制不給予補償，也無法得出土地開發權國有化的結論。因為，之所以不予補償，或許并非是國家對土地權利人土地開發權的剝奪，相反，本身就是土地所有權的內在限制。但是，如果規劃限制超出了妨害禁止的限度，則補償就是理所當然的。所以，對土地開發權歸屬的判斷，要看超出限制后國家是否給予補償。這一點，正如霍姆斯法官在1922年Pennsylvania Coal Co.v.Mahon案中所寫到的：“至少一般的規則是，雖然財產可以在一定程度上被管制，但是如果這種管制走得太遠，就會被認定為一種征收。” 〔31 〕按照這一邏輯，如果管制超過了妨害禁止的限度，也不予補償，我們確實可以說，個人土地的開發權被剝奪了，或者說被國有化了。但如果國家在限制開發的同時，對于超過限度的規制也給予補償，此時土地開發權的實現方式就從事實上的開發自由，轉變為國家的貨幣補償。開發權并沒有國有化。恰恰相反，國家的貨幣補償，從另一個側面證明了對個人土地開發權的尊重和保護。

確實，根據1947年的規劃法案，如果開發申請被批準，土地上所有的增值收益將100%歸屬于國家，申請人要為此繳納開發捐。但這一制度即使在當時，也是有條件的，也有很多補償措施的配套。

（1）1947年規劃法案，其制度實施的前提是，籌集3億英鎊資金對土地所有權人的土地開發權，進行一次性買斷。〔32 〕這恰恰是承認了土地所有權人擁有土地開發權。而且，這一工作基本上沒有進展。所以，并不存在土地開發權被國家購買取得的結果。

（2）再退一步講，即使土地的增值收益，可以在國家買斷后轉移給國家，因此，未來開發許可后的增值收益要歸屬于國家。但現有的土地價值仍然是歸屬于個人的。而且，在計算現有價值和確定開發增值時，其對現有價值給與了較寬松的認定，而對未來開發給與了較嚴格的認定。

（3）即使開發申請被拒絕，其土地所有權人也未必有損失。

如果規劃導致了土地價值的降低，或者難以出賣，土地的權利人有權遞交一個貶損通知，要求相關當局購買土地。〔33 〕這一購買的條件是，在規劃限制下，土地不能用于合理的有利使用。當然，這一合理使用并不要求必須是盈利的，也不意味著土地以現存狀態使用比如果開發以后使用會更無價值。〔34 〕根據該法案第19條的第2款，對土地是否合理有效利用的判斷，必須首先根據土地的現存狀態加以確定。而現存狀態必須和現存利用加以區分，現存狀態意味著不需要批準的任何土地利用。〔35 〕而且，對現有合理利用的判斷，也不是以事實上土地權利人是否盈利為標準，而是以現有狀態能否獲得經濟上的有益使用，即是否可能在不經過批準開發的背景下，通過對現有土地狀態的利用實現經濟上的利益。在Colley v. Secretary for the Environment 1998一案中，法官認為，即使濕地被一個森林保護令所保護，該濕地仍然具備作為商業林地予以合理有益利用的價值。在決定何種是有利使用的時候，要考慮現存使用價值和未來開發價值之間的比較。〔36 〕在此情況下，意味著只有新的開發才可能是有益的。此時，如果地方規劃當局拒絕了開發申請，則土地所有權人可以要求政府收購該地產。〔37 〕

當然，如果土地所有權人提出由國家按照市場價格強制購買的申請，而規劃當局不認可這一回購請求，該請求就會被送給住房和地方政府部部長，該部長既可以支持規劃當局對回購申請（貶損通知）的拒絕，也可以確認規劃當局的該回購申請（貶損通知），他也可以推翻規劃當局對最初申請的否定，甚至他還可以給予將使該財產有效利用的其他開發批準。自1947年以來到1961年，大約10000件回購申請（貶損通知）根據第19條被送達，并且90%都獲得了確認。〔38 〕

所以，正如學者所指出的，如果土地開發申請被拒絕，其實土地所有權人也并無損失，因為他已經就土地內在的開發價值獲得了補償。〔39 〕

（四）作為開發權國有主要依據的土地開發捐在英國早已被廢除

開發權國有化的一個主要理由是，根據1947年英國《城鄉規劃法》第70條，申請并獲得開發許可的土地所有權人要向政府繳納100%的開發稅，政府收回全部土地漲價。〔40 〕但這一制度在歷經波折之后最終被廢除。

就土地征收開發捐的做法，實際上體現的是工黨土地國有化的努力。也因于此，這一做法既隨著工黨政府的上臺而出臺，也多次隨著工黨政府下臺而被保守黨政府廢除。1953年，保守黨政府上臺，國會就廢除了開發捐，同時，也廢除了對土地開發價值的一次性買斷。〔41 〕當然，國家仍然需要采取合理方式，分享土地的增值。因為，姑且不論土地漲價的原因是否依賴于公共支出所形成的公共配套設施。即使沒有這一理由，國家也有權通過分享土地增值的方式籌集公共資金。由于土地是最重要的財產，根據土地的擁有而征稅歷來是國家籌集資金的重要方式。國家分享土地收益是理所當然的，否則國家的財政收入從何而來，國家機器如何運轉？公共產品如安全、秩序等哪怕最基本的公共服務如何保障？當開發捐被廢除后，土地的開發價值被重歸土地所有權人。如果開發得到了批準，土地所有權人幾乎享有了開發批準后全部的土地增值，這顯然也是不公平的。為了解決這一問題，1954年國會通過規劃法，取消了1947年法案建議的設立3億英鎊基金一次性買斷開發權的制度，而代之以個別開發申請被拒絕因此土地發生損害時的個別補償。根據1954年法案，只有在新開發被否定時才會補償。如果新開發最終被批準，政府可以重新收回已支付的補償。〔42 〕

從1954年到1964年，土地開發捐不復存在。但是，1964年工黨再次執政后，事情再次反復。但這次工黨放棄了開發捐的做法，轉而主張征稅。1965年議會通過年度財政法案，允許政府開征資本利得稅，包括對公民出售或者出租土地的增值收入進行征稅。1967年，因對資本利得稅不滿意，議會又代之以土地增值稅并建立了專門的委員會負責征收。增值稅和1947年的開發捐制度有以下不同：稅收在開發價值實現（即轉讓）時征收，而不是在獲得開發批準時征收；由土地權利的轉讓人繳納，而不是由受讓人繳納；稅率是40%而不是100%。但土地增值稅又隨著保守黨政府在1970年的上臺而被廢除。隨后的3年左右，開發收益仍然只受資本利得稅制度的規制，1974年工黨重新執政，在1975年通過社區土地法案，1976年通過開發土地稅法案，設計了一個中間方案，在土地開發收益實現或者做出重大開發之時收取80%的土地開發收益。〔43 〕

1979年撒切爾夫人為首的保守黨政府上臺后，先是調低了稅率，從80%降到了60%，后來最終伴隨著撒切爾夫人重新私有化政策的推行，1985年的財政法案取消了土地開發稅。之后，英國沒有再征收過單獨的土地增值稅或者地產稅。“土地增值的社會返還目標主要是通過土地交易稅、資本利得稅、遺產稅以及市政稅和營業稅等分散的稅種來實現。” 〔44 〕

（五）現行英國規劃制度中根據開發合同繳納的費用并非開發捐