健全金融監管 維護金融穩定

胡繼曄 董亞威

從中央對金融監管機構的調整和人事安排中可以窺見金融監管改革的思路：實現宏觀審慎監管與微觀審慎監管的協調是防范系統性金融風險的必然選擇

中共十九大報告提出，“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，深化利率和匯率市場化改革。健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。”今年“兩會”之后國務院機構改革方案中金融監管機構的調整正是上述精神的落實。

金融發展與監管理念變革

2017年7月召開的第五次全國金融工作會議強調：金融是實體經濟的血脈，為實體經濟服務是金融的天職，是金融的宗旨。如何使金融更好地服務于實體經濟的發展，是金融監管的主基調，也是金融監管部門工作的重中之重，這將成為未來一段時間金融發展的理念和指導思想。

中國金融業增加值占GDP的比重在2015年就超過了美國、日本、英國，表明中國金融業取得了長足發展，但金融要為實體經濟服務，其功能是實現資金融通、優化資源配置、服務實體經濟的發展。如果金融業增加值的比重過高，意味著實體經濟的融資成本較高、負擔較重，可能影響實體經濟的發展。

過去中國實行分業監管的金融監管體制，監管規則不統一，各行業的競爭也導致界限模糊、業務同質化發展。以通道業務為代表的金融套利行為造成資金空轉的現象愈發嚴重，以致中國實體經濟融資成本居高不下，中小企業融資難、融資貴問題尤為突出。影子銀行的快速發展，也是影響中國金融穩定的重要因素。因此，突出強調功能監管，更加重視行為監管，防范系統性金融風險，促使金融服務實體經濟的發展，已經成為了此次金融監管理念變革的主線。金融行業的發展確實需要正本清源，以實現金融業與實體經濟之間的良性互動。

如何處理宏觀審慎監管與微觀審慎監管的關系

2008年全球金融危機爆發后，微觀審慎監管的局限性充分暴露出來，宏觀審慎監管問題受到各國金融監管機構、學界以及市場人士的重視。宏觀審慎監管與微觀審慎監管的差別在于，宏觀審慎監管關注的是金融體系的系統性風險，以系統性的視角關注金融風險問題，而微觀審慎監管則關注金融機構的個體性風險，通過保證微觀金融機構的穩健經營來實現金融穩定的目標。

盡管宏觀審慎監管受到空前關注，但宏觀審慎監管的政策工具并不完善，西方發達國家在進行宏觀審慎監管時，使用的工具也還很有限。中共十九大報告提出的健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，將宏觀審慎監管提高至與貨幣政策同樣重要的高度，也是2016年將差別準備金動態調整和合意貸款管理機制升級為“宏觀審慎評估體系（MPA）”之后，中國宏觀審慎監管的創新之舉。

此次中國金融監管機構改革參考了“雙峰”金融監管體制。2002年，荷蘭引入了雙峰金融監管體制，即荷蘭央行負責宏觀審慎監管，荷蘭金融市場監管局針對所有類型的金融機構進行行為監管。前者職責包括制定宏觀審慎監管政策和微觀審慎監管政策，以維護金融穩定和金融機構穩健經營，后者則是針對商業行為進行監管，維護市場秩序，保護金融消費者。荷蘭的雙峰金融監管體制是將貨幣政策、宏觀審慎監管和微觀審慎監管的職責一并并入央行，而中國在中共十九大報告中提出“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”，并在貨幣政策執行報告中開辟專欄對中國人民銀行的雙支柱調控框架進行解釋。在此次金融監管機構改革中，中國并未將微觀審慎監管的職責賦予中國人民銀行，這是中國現行金融監管體制與荷蘭雙峰金融監管體制的不同之處。

盡管中國已經設立了國家金融穩定發展委員會作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，以協調金融監管問題，但在具體操作層面還處于摸索階段，如何通過宏觀審慎和貨幣政策的雙支柱框架來防范系統性金融風險，仍是一個亟待解決的問題。逆周期資本緩沖是宏觀審慎監管的重要手段，即按照2012年出臺的《商業銀行資本管理辦法（試行）》規定，視宏觀經濟周期狀況對商業銀行追加風險加權資產的0-2.5%作為逆周期資本要求，以緩解金融體系與實體經濟的順周期性，降低時間維度的系統性風險積累。與宏觀審慎政策工具相比，微觀審慎政策工具發展時間較長，也較為完善。在探索宏觀審慎政策與微觀審慎政策的協調方面，可以考慮將宏觀審慎風險轉化為微觀審慎風險，通過微觀審慎監管工具的使用，來達到緩釋風險的目的，避免發生系統性金融風險。

如何處理中央和地方金融監管職責

在加強宏觀審慎監管與微觀審慎監管的同時，也需要加強中觀層面的地方金融監管工作，防范區域金融風險的發生和蔓延，加強中央與地方之間金融監管工作的協調與配合。第五次全國金融工作會議強調，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。”國務院金融穩定與發展委員會職責之一就是“指導地方金融改革發展與監管，對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。”事實上，中國近年來地方金融風險事件頻發，如e租寶、昆明泛亞金屬交易所事件等，雖然是區域性的孤立事件，但很容易向其他地區蔓延，對中國金融穩定構成了很大威脅。

經濟周期與政治周期的不匹配以及金融風險的負外部性，決定了地方政府官員有動力在發展經濟方面注入更多精力、冒更大風險。區域金融的發展在一定程度上能夠促進地方經濟增長，但也加劇了區域金融風險的積累。區域內風險的溢出效應，使地方政府官員在享受經濟增長帶來的好處的同時，又不必完全承擔相應的風險，這便造成了地方政府會放松對本區域內金融風險的監管和控制。風險的集聚及釋放不是一時形成的，因此，對地方金融風險防控的履職問責存在現實困難。對地方金融監管采用何種金融監管體制與模式，取決于當前的公共政策目標。在加強金融風險防控的背景下，關于中央與地方金融監管的協調，就需要加強中央金融監管部門的監管權力，從而限制地方金融部門的冒險沖動，解決地方金融監管空白問題，進而使區域金融風險的積聚不致于威脅其他地區和全國的金融穩定。

金融監管機構和人事調整對未來金融穩定的影響

此次國務院機構改革方案中，證監會并未與銀保監會一起合并組建大的金融市場監管機構，凸現出國家對于金融服務實體經濟、提高直接融資比重問題的重視。與此同時，郭樹清兼任銀保監會主席以及中國人民銀行副行長、黨委書記，這種人事安排在統籌金融監管、深化金融機構改革等方面有著深遠意義，凸顯出中央對宏觀審慎監管政策與微觀審慎監管政策協調的重視。

從中央對金融監管機構的調整和人事安排中可以窺見金融監管改革的思路：實現宏觀審慎監管與微觀審慎監管的協調是防范系統性金融風險的必然選擇。目前通過人事安排來達到此目的也許只是一種過渡期的安排，通過適當的制度安排來實現金融監管政策的協調才是長久之策。這也從側面說明中國金融監管改革在金融監管政策的協調方面還處于探索階段，金融監管改革或許才剛剛開始，還遠未結束，還需要進一步的改革和完善。

2018年3月召開的中央全面深化改革委員會第一次會議通過了《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，并于同年4月由中國人民銀行、銀保監會、證監會和國家外匯局簽發，對涉及銀行、證券、保險、信托的各類金融機構建立了統一監管的框架，這在未來將會是常態，金融監管方式將真正由機構監管向功能監管轉變，強調宏觀審慎監管與微觀審慎監管相結合，按照統一的監管標準，實行公平的市場準入和監管，最大程度消除監管套利空間。在可以預見的將來，人民銀行通過微觀審慎監管規則的調整來實現宏觀審慎的監管目標，將成為重要選項。

目前的改革中將起草銀行業、保險業重要法律法規草案和建立審慎監管基本制度的職責劃入人民銀行，未來還應當將證監會起草證券業、基金業法律法規以及其他重要法規和規章的職責劃入人民銀行，實現金融監管規則在制定層面的真正統一，完全避免各金融監管機構之間在監管規則制定方面的競爭。而銀保監會和證監會的職責，則可以定位于審慎監管規則的執行層面，實現金融監管規則立法權和行政權的實質分離。由銀保監會和證監會負責行為監管，由人民銀行承擔統一起草擬定審慎監管規則的職責，也能夠突破金融行業部門利益在監管規則制定方面的影響和限制，同時便于宏觀審慎監管與微觀審慎監管的充分協調，探索出一套適合中國國情的金融監管體制，從而實現維護金融穩定、防范系統性金融風險的目標。

（作者單位為中國政法大學）